Fast, fleksibel eller improvisert struktur
1 Innledning
I denne artikkelen vil vi analysere i hvilken grad og på hvilke måter den formelle strukturen påvirker krisehåndtering, og hvordan man bevisst kan benytte strukturelle virkemidler for å håndtere krisesituasjoner. Utforming av formell struktur handler om å etablere en fornuftig arbeidsdeling mellom organisatoriske enheter og mellom formelle roller, samtidig som det legges til rette for god samordning mellom disse elementene. Strukturen i en organisasjon er resultat av en rekke valg knyttet til prinsipper for gruppering av enheter, utforming av roller på ulike nivåer, fordeling av beslutningsmyndighet og bruk av regler og prosedyrer for å styre handling.
En krise er en hendelse som oppfattes som truende for virksomhetens eksistens, måloppnåelse og verdier og medfører stor usikkerhet knyttet til årsakssammenhenger og løsninger. Kriser er kjennetegnet av liten forutsigbarhet, et komplekst aktørbilde og handling under tidspress. For å legge til rette for håndtering av kriser når de først oppstår, kan man bruke en rekke tiltak, inkludert strukturelle virkemidler knyttet til utforming av roller, samordningsmekanismer, regelverk og prosedyrer. Samtidig er det en potensiell motsetning formell struktur og krisehåndtering. Formell struktur er typisk orientert mot å bygge inn forutsigbarhet og klare ansvarsforhold i organisasjonen, samtidig som krisehåndtering også krever at man kan håndtere situasjoner som er lite forutsigbare.
I artikkelen vil vi identifisere og beskrive tre tilnærminger til sammenhengen mellom organisasjonsstruktur og krisehåndtering. Vi går først inn på et strukturelt-instrumentelt perspektiv hvor spørsmålet om krisehåndtering primært forstås som et spørsmål om (stabil) organisasjonsutforming innen og mellom organisasjoner. Deretter beskrives en tilnærming som vektlegger strukturens fleksibilitet eller hvordan elementer i en formell struktur utvikles og endres i forløpet av en krise. Et tredje perspektiv inntar et kritisk ståsted og setter søkelyset på begrensninger ved en strukturell innfallsvinkel. En overdreven vekt på formelle roller, ansvar og etterlevelse av forhåndsdefinerte prosedyrer kan dermed ha negative heller enn positive effekter på krisehåndtering.
2 Hva er en krise?
De siste årene har det vært økende oppmerksomhet om alvorlige hendelser og samfunnsmessige utfordringer knyttet til terror, naturkatastrofer, epidemier og sykdommer, ulykker og branner. Fra et organisasjonsfaglig ståsted omtales disse fenomenene som kriser; alvorlige trusler mot grunnstrukturen eller de fundamentale verdene i et system, som krever at det blir tatt viktige beslutninger under tidspress og i usikre omstendigheter (Boin et al. 2005). Kriser er typisk hendelser med potensielt store konsekvenser for samfunnsmessig infrastruktur, liv og helse, som har en liten sannsynlighet for å inntreffe. Kriser kan ha menneskeskapte årsaker (terror, feilvurderinger som fører til ulykker, branner m.m.) eller være naturskapt (for eksempel flom, vulkanutbrudd). I noen tilfeller vil kriser helt eller delvis være forårsaket av trekk ved organisasjoner eller av personer som utøver en rolle som ansatt i en organisasjon, i andre tilfeller vil en organisasjon måtte handle på grunnlag av hendelser som kommer utenfra.
Kriser er en viktig utfordring for arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap. Her inngår tiltak knyttet til å a) identifisere trusler, b) forebygge kriser, c) håndtere kriser når de oppstår, og d) lære for å bidra til bedre forebygging og krisehåndtering. Det vil være ulike utfordringer knyttet til disse oppgavene, og vi vil her konsentrere oss om krisehåndtering. Boin et al. (2015) skiller mellom fire faser ved dette: kriseerkjennelse, krisebeslutninger og implementering av disse, krisekommunikasjon og kriseavslutning.
3 Krisehåndtering gjennom formell struktur
Vi belyser først et instrumentelt-strukturelt perspektiv som baserer seg på Lægreid og Rykkja (2015), Lango, Lægreid og Rykkja (2014) og Fimreite, Lægreid og Rykkja (2014). Ut fra denne tilnærmingen kan roller og ansvarsforhold utformes bevisst for å bedre organisasjonens evne til krisehåndtering. Her kan både intra- og interorganisatoriske virkemidler være aktuelle. Utgangspunktet er at organisasjonsformer slik de nedfeller seg i ulike spesialiseringsformer og samordningsmekanismer, har atferdsmessige konsekvenser for de organer og politikkområder som berøres (Fimreite, Lægreid og Rykkja 2014: 28). Hvordan man er organisert, antas å påvirke hva som får oppmerksomhet, hvilken problem- og situasjonsforståelse som utvikles, samt vurderingskriterier og handlingsmønstre. I det norske politisk-administrative systemet kombineres spesialisering etter territorium (kommuner) og sektor (departementer). Samspillet mellom disse prinsippene og mellom enheter og organer på nasjonalt, fylkes- og kommunenivå vil ha betydning for utforming og iverksetting av politikken på området samfunnssikkerhet, inkludert håndtering av kriser når de oppstår.
3.1 Prinsipper for krisehåndtering
I tillegg til disse generiske betraktningene om samordning og styring i organisasjoner blir krisehåndtering sett i lys av fire prinsipper for nasjonalt sikkerhets- og beredskapsarbeid i Norge. Ansvarsprinsippet betyr at et gitt departement og den enkelte statlige myndighet har ansvar innen sitt område eller sin sektor. Dette må forstås ut fra den vekt ministerstyret tillegges i det norske styringsverket, der statsråden er ansvarlig for alt som finner sted innen det aktuelle departementet og i underliggende etater. Nærhetsprinsippet medfører at kriser skal håndteres på lavest mulig nivå. Dette gir Fylkesmannen og kommunene viktig roller. Prinsippet kan knyttes til det lokale selvstyret. Likhetsprinsippet medfører at de organisasjonsformene man benytter i det daglige, også skal ligge til grunn for krisehåndtering. Erfaringer viser at dette prinsippet kan være vanskelig å etterleve i faktiske kriser. Det fjerde prinsippet er samvirke, som medfører tverr-etatlig og inter-organisatorisk samordning. I en krisesituasjon vil mange aktører involveres, som lokale enheter i politi og helsevesen, kommunale ledere, nasjonale organer i ulike sektorer og frivillige organisasjoner. God håndtering av kriser krever samordning mellom disse aktørene. Etter 22. juli 2011 ble dette prinsippet lagt til grunn for alt arbeid med samfunnssikkerhet.
3.2 Gjenstridige problemer
Prinsippet om samvirke i nasjonalt sikkerhetsarbeid kan knyttes til den faglige kategorien gjenstridige problemer, eller wicked issues (Rittel og Webber 1973). Dette er problemer som utgjør en egen kategori av offentlige samordningsoppgaver. De er komplekse, unndrar seg enkle eller lett definerbare løsninger, og spenner over organisatoriske grenser, forvaltningsområder og hierarkiske nivåer (Fimreite, Lægreid og Rykkja 2014). Eksempler på slike problemer er arbeidsløshet, sosiale problemer, sosial dumping, kriminalitet, klima og samfunnssikkerhet. Bedre samordning og samarbeid på tvers av sektorer og etater blir gjerne sett på som virkemiddel for å håndtere, om ikke løse denne typen samfunnsmessige utfordringer. Samordning på tvers kan være aktuelt på det strategiske og operasjonelle nivået, og kan favne om politiske ledere og ansatte i både statlige og kommunale enheter. En rekke begreper benyttes for å beskrive disse tiltakene, inkludert nettverksstyring, integrert styring og horisontal ledelse. Koordineringspraksiser kan omfatte tiltak som policy-nettverk, programmer på tvers av departementer, felles arbeidsgrupper og samarbeidsenheter mellom direktorater.
I artikkelen av Rykkja og Lægreid (2015) behandles to politikkområder: velferd med vekt på NAV-reformen og organisering for bedre samfunnssikkerhet. Begge områdene aktualiserer utfordringer ved tverr-sektorielle saksområder hvor man søker å bøte på misforholdet mellom problem- og oppgavestruktur på den ene siden og organisasjonsstrukturen på den andre siden. I det første tilfellet er det fokus på både vertikal og horisontal samordning, hvor NAV-reformen var en løsning som endret primærstrukturen på velferdsfeltet. Det andre caset legger vekt på horisontal samordning mellom sektorer og organisasjoner på nasjonalt nivå, og dermed justering av en sekundærstruktur for samordning.
3.3 Organisering for samfunnssikkerhet: Styrking av integratorrollen
Vi går her nærmere inn på utviklingstrekk ved samordning for nasjonal sikkerhet. På området samfunnssikkerhet ble spørsmålet om bedre samordning aktualisert etter slutten på den kalde krigen. Stortingsmelding nr. 24 (1992 1993) la vekt på flere svakheter i organiseringen, inkludert manglende samordning mellom sektorer og uklare ansvarsforhold. Justisdepartementet fikk i etterkant av dette et sektorovergripende ansvar, og det ble opprettet et råd for sivilt beredskap under departementets ledelse (Lango, Lægreid og Rykkja 2014). Sårbarhetsutvalget (NOU: 2000: 4) la imidlertid også vekt på fragmentering; at ansvaret for krisehåndtering var spredd på flere departementer, og at en typisk krisesituasjon berørte mange departementer og direktorater. Det ble anbefalt at arbeidet med sikkerhet og beredskap skulle få en god organisatorisk og politisk forankring, med kompetanse og autoritet som sikrer autoritet og gjennomslagskraft i arbeidet for samfunnssikkerhet (side 24). Som oppfølging av dette arbeidet valgte man i 2003 å satse på en forsterket direktoratløsning, gjennom opprettelsen av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB). DSB har ansvar for oppfølging av andre organer, men har hatt problemer med å etablere autoritet, særlig i relasjonen til andre, mektigere sektororganer. I 2008 ble Departementenes samordningsråd for samfunnssikkerhet opprettet. Dette er en tverr-departemental arena for informasjon og erfaringsutveksling hvor overordnede rammer for beredskapsarbeidet drøftes. Bakgrunnen for dette rådet var Riksrevisjonens kritikk av manglende tyngde i utøvelsen av Justisdepartementets samordningsrolle.
Krisehåndtering er et område som treffer flere sektorer, departementer og direktorater. Over tid er det altså gjort forsøk på å styrke Justisdepartementets (og DSBs) rolle som et såkalt lederdepartement i sektorovergripende samordning. Etter terroren i regjeringskvartalet og på Utøya i juli 2011 ble disse spørsmålene på nytt aktualisert. Rapporten fra 22. juli-kommisjonen avdekket mange svakheter, inkludert manglende gjennomslagskraft, sviktende evne til samordning og samhandling, og manglende evne til å klargjøre ansvar. Justisdepartementet hadde i denne situasjonen rollen som lederdepartement i krisehåndtering, samtidig som dette departementet selv var rammet av bomben i Regjeringskvartalet. Det ble ikke satt krisestab i departementet, og planverket som er knyttet til det sivile beredskapssystemet, ble ikke iverksatt.
Når det gjelder Justisdepartementets samordningsansvar forøvrig, pekes det på:
fordi JDs samordningsansvar går på tvers av de klare ansvarslinjer som er etablert gjennom det konstitusjonelle ansvaret, har JD følt at de må opptre med forsiktighet for å unngå uryddige ansvarsforhold og ikke etablere mål og ambisjoner som ikke kan følges opp i praksis. (NOU 2012: 14, side 443)
I ettertid har departementet endret navn til Justis- og beredskapsdepartementet. Samtidig ble det opprettet en ny avdeling for krisehåndtering og sikkerhet som blant annet skulle være pådriver overfor andre departementer på sikkerhetsfeltet. Det ble også lansert en instruks for samordning som skulle klargjøre departementets rolle på dette området. Her ble leder-, pådriver- og tilsynsrollen understreket. Man skulle blant annet ha oversikt over status, ta overordnet ansvar for nasjonale øvelser i sivil sektor, utarbeide koordinerte planverk og legge til rette for gode oppfølgingssystemer.
Etter 22. juli 2011 er dermed Justisdepartements rolle blitt styrket gjennom etablering av en ny enhet internt og klargjøring av rollen som integrator på tvers av sektorer og departementer. Samtidig understrekes det at denne rollen som integrator ikke skulle endre det konstitusjonelle ansvaret for de involverte departementene. Denne spenningen mellom hierarkisk myndighet internt i departementene og samordning over departments- og sektorgrenser finner man også i håndteringen av samvirkeprinsippet i arbeidet med samfunnssikkerhet. I stortingsmelding nr. 29 (2011 12) framheves dette som et fjerde prinsipp. Det stilles her krav om at hver enkelt etat har et selvstendig ansvar for å bidra til samvirke med andre aktører innen beredskap og krisehåndtering. Samtid skal dette ikke endre ansvarsprinsippet:
Innføringen av samvirkeprinsippet innebærer ikke noen endringer i de grunnleggende ansvarsforholdene. Ansvarsprinsippet skal videreføres som det bærende prinsipp for ansvarsfordelingen mellom de ulike aktørene i samfunnets samlede beredskap. (side 40)
En tilsvarende begrensning er lagt på DSBs samordningsrolle:
Koordineringsansvaret gjelder på tvers av alle samfunnssektorer og omfatter både de som faller inn under DSBs ordinære forvaltningsområde, og de som er omfattet av annen lovgivning. Koordineringsrollen overstyrer ikke det faglige tilsynet eller ansvaret som hører inn under de respektive fagdepartementer og deres underliggende etater. (side 50 51)
Over tid er det dermed blitt lagt vekt på å styrke samordningen på området samfunnssikkerhet og krisehåndtering, dels gjennom kollegiale møteorganer for hvor representanter for ulike organisasjoner møtes, dels gjennom Justisdepartementet og DSBs rolle som integrator. Når disse mekanismene styrkes, oppstår det imidlertid spenninger, særlig i forhold til det juridiske ministeransvaret og ansvarsprinsippet. Når integratoren har relativt svake virkemidler og manglende instruksjonsmyndighet, vil det være begrensninger i hvor sterk grad man kan påvirke andre aktørers handlinger.
3.4 Nyanser og begrensninger
Den tilnærmingen vi har beskrevet, legger stor vekt på utforming og endring i formell struktur som virkemiddel i krisehåndtering. Instrumentelle forklaringer står i sentrum, men innenfor institusjonelle begrensninger: In the case of internal security, our analysis shows that the institutionalized tradition of ministerial responsibility continues to stand strong and constrains efforts to strengthen horizontal coordination. Even in the face of a major shock, there have only been minor organizational changes (Lægreid og Rykkja 2015).
Det åpnes dermed for at kulturelle og institusjonelle faktorer kan påvirke a) hvilke strukturer som faktisk finner, og b) handlingsrommet for endring i og utforming av struktur. Perspektivet kjennetegnes videre ved at analysen av krisehåndtering i stor grad forstås a) ut fra generiske utfordringer i organisasjonsutforming og samordning, og b) de generelle egenskapene ved sektorovergripende gjenstridige problemer.
En mulig kritikk av denne tilnærmingen er at den i liten grad tar høyde for de særegne utfordringene kriser representerer. Lægreid og Rykkja (2015) peker riktignok på at det ikke finnes noen universelle løsninger, at kriser er lite forutsigbare og komplekse, og at det alltid vil være viktig med et innslag av improvisasjon og organisatorisk fleksibilitet. Man nevner altså noen særtrekk og oppgavekrav ved kriser høy grad av kompleksitet, liten programmerbarhet (Lægreid og Rykkja 2015) men dette utgjør ingen sentral del av den analysen. Tidspresset og det dynamiske forløpet av kriser, og implikasjoner dette medfører for krisehåndtering, berøres ikke. I neste avsnitt går vi inn på en tilnærming hvor nettopp disse faktorene utgjør et viktig rasjonale for utforming av en struktur for krisehåndtering.
4 Fleksibilitet gjennom endring i struktur over tid
Overfor har vi eksemplifisert et instrumentelt-strukturelt perspektiv på krisehåndtering. Vi skisserer nå et fleksibelt-strukturelt perspektiv som kan sies å ta inn over seg noen av de begrensningene som er nevnt i 3.4. Utgangspunktet er at byråkratiske og mekaniske strukturer gjerne blir sett på som upålitelige når oppgavene endrer seg på en uforutsigbar måte. En hovedidé innen organisasjonsfaget er at byråkrati gjør det mulig for organisasjonene å fungere effektivt under stabile vilkår, men reduserer den organisasjonsmessige fleksibilitet som er nødvendig for å håndtere komplekse, tvetydige og ustabile oppgaveomgivelser. En artikkel av Bigley og Roberts (2001) beskriver en organisasjon som kombinerer byråkratiets fortrinn knyttet til hierarki, kontroll og effektivitet, med evnen til tilpasning til skiftende omgivelser. Organisasjonen legger vekt på incident command systems (ICS) som har evne til å sikre pålitelige resultater selv om oppgavene er krevende og betingelsene raskt endrer seg:
They appear able to structure and restructure themselves on a moment-to-moment basis and provide members with means to oscillate effectively between various preplanned solutions to the more predictable aspects of disaster circumstance and provides approaches for the unforeseen and novel complications that often rise in such systems. (Bigley and Roberts 2001: 1282)
Denne evnen til restrukturering gjør at man kan tilpasse seg etter hvert som situasjon og oppgaver endres, og at man bedre kan håndtere de utfordringene man står overfor der og da.
4.1 Hovedstruktur
Hovedstrukturen i ICS er i utgangspunktet formalisert og preget av regler, prosedyrer og instrukser. Jobbene er spesialiserte, og posisjonene er rangert hierarkisk basert på formell autoritet. Formål og planer blir etablert på et høyt hierarkisk nivå og brukt som grunnlag for beslutninger på lavere nivå. Fem funksjoner er av stor betydning: kommando, planlegging, operasjoner, logistikk og økonomi/administrasjon. Innsatsleder er den høyeste posisjonen i systemet, og denne er alltid bemannet. Hvor mange personer som trengs for å bemanne de fem funksjonene, og dermed omfanget av delegert myndighet, er avhengig av oppgavens omfang og vanskelighetsgrad.
I en empirisk studie av brannvesenet i et fylke i en stat i USA studerte man betingelsene for på denne måten å begrense aktiviteten, endre strategisk orientering, og justere eller endre taktikk etter hvert som situasjonen endrer seg (Bigley og Roberts 2001). Man kan møte betingelser som langt på vei er nye, samtidig som kompleksiteten kan være høy og kreve koordinert organisatorisk respons. Mange av deltakerne har ikke jobbet sammen tidligere og vil trolig ikke møtes ved senere hendelser. Undersøkelsen identifiserte tre grupper av betingelser: struktureringsmekanismer, støtte for begrenset improvisasjon og felles kognitive modeller. Vi vil nå beskrive disse nærmere.
Figur 1
4.2 Struktureringsmekanismer
Et viktig virkemiddel er å raskt kunne endre den formelle strukturen, for å kunne møte de kravene oppgavene stiller på ethvert tidspunkt. Strukturen har modulære egenskaper fordi komponentene kan deles opp og rekombineres på ulike måter for å sikre at den er tilpasset kravene oppgaven stiller. Fire prosesser er her viktige.
Først legges det stor vekt på utarbeidelse av struktur og organisasjonsutforming i ICS-systemet. Denne organisasjonen må være i stand til å håndtere fra få til flere tusen personer under krevende betingelser. Lederen for den første enheten som er på stedet, får rollen som innsatsleder, vurderer situasjonen, setter opp mål, definerer ressursbehov og legger en plan. Deretter gis innkommende mannskaper roller og oppgaver. Etter hvert som hendelsen utvikler seg, endres strukturen: And then as this thing starts to build, and you have other people coming in of higher rank or higher positions, he may get bumped way down into the system (Bigley & Roberts 2001: 1287). Når betingelsene endrer seg, for eksempel når en brann tar et uforutsett forløp, justeres organisasjonen. Målsettinger og planer kan endres på kort tid for å tilpasse seg endringer i situasjonen.
Den andre prosessen handler om rolleveksling. Roller i ICS-systemet blir aktivert og relasjoner etablert i samsvar med de funksjonelle kravene i en situasjon, basert på innsatsleders vurdering. Posisjoner blir deaktivert i løpet av prosessen når de ikke trengs for å iverksette planene. Rolleveksling medfører at personell blir omplassert til nye oppgaver i organisasjonen. Når kravene til roller for å løse oppgavene endrer seg, blir folk enten flyttet til nye roller eller demobilisert.
For det tredje flyttes autoritet. Kritisk ekspertise til å håndtere problemer i en gitt situasjon er ofte spredd innen organisasjonen. Det er viktig å ta denne kompetansen i bruk. Selv om man bygger på formell autoritet, hender det ofte at uformell beslutningsautoritet blir koplet fra det formelle hierarkiet og overført til personer som har ekspertise til å løse konkrete problemer. Dette gjelder særlig på det taktiske nivået. Systemet fungerer best når ledere åpner for slik situasjonsbestemt flytting av autoritet.
Den siste prosessen er rettet mot å gi systemet en omstart. I noen tilfeller har den opprinnelige planen ingen effekt, i andre tilfeller møter man ubehagelige overraskelser. Når strategien ikke fungerer, vil man kunne justere og rekonfigurere organisasjonen for å kunne løse oppgaven. En uventet eksplosjon kan for eksempel endre betingelsene for å slukke en brann og krever at man omgrupperer og endrer strategi og plan.
4.3 Støtte til begrenset improvisasjon
De skisserte prosessene for endring i formell struktur gir i seg selv ikke nok fleksibilitet til effektiv respons i mangesidige, skiftende og farlige oppgaveomgivelser (Bigley og Roberts 2001: 1288). Ledere mangler ofte detaljkunnskap om konkrete situasjoner. Feil gjort på toppen av hierarkiet kan dessuten ha farlige konsekvenser i utførende ledd. Man kan kompensere for disse svakhetene ved å gi ledere et stort rom for skjønn når det gjelder å gi detaljerte instrukser til underordnede. Det åpnes dermed for improvisasjon hos dem som jobber på operativt nivå. Man kan aktivere og koordinere egne rutiner og benytte nye tilnærminger, basert på eget faglig skjønn, for å håndtere nye utfordringer. Improvisasjon medfører å endre taktikk eller metode for å nå det målet man skal oppnå. Man kan i noen tilfeller avvike fra det som er nedfelt som formelle prosedyrer.
Improvisasjoner er knyttet til verktøy, regler og rutiner. De verktøy man har tilgjengelig der og da, gir rammene for hva man faktisk kan gjøre i en konkret situasjon. I noen tilfeller improviserer man med referanse til regler i organisasjonen. Dette gjelder i situasjoner hvor det er aktuelt med handlinger som står i motsetning til standard operasjonsprosedyrer i organisasjonen. Denne typen radikale brudd med status quo krever ekspertise og lang erfaring. Improvisasjon må forstås i lys av utøvelse og samordning av rutiner. Et eksempel er når ansatte i ulike virksomheter skal samarbeide for å løse en oppgave.
Det er videre et viktig poeng at improvisasjon bare ses som legitimt når det er i samsvar med organisasjonens mål og antas å ikke medføre skade. Ikke-legitim utøvelse av skjønn betegnes som frilansing. Dette er atferd under en hendelse som ikke er rettet mot eller støtter opp om ICS-systemets formål og tilnærminger.
4.4 Felles forståelse og kognisjon
Improvisasjon med verktøy, regler og rutiner bidrar altså til å balansere mekanismene for strukturering. Samtidig kan det være en spenning mellom de spontane og formelle elementene i organisasjonen. Felles problem- og situasjonsforståelse kan være viktig for å håndtere disse spenningene. En felles forståelse av organisasjonens aktivitetssystem er her viktig. Dette representerer den grunnleggende kognitive infrastrukturen som gjør det mulig for individer og grupper to effectively integrate their behaviors with those of others on a moment-to-moment basis as an incident unfolds and evolves (Bigley & Roberts 2001: 1290).
Det er mange utfordringer forbundet med å få til en slik felles forståelse: individets kognitive begrensninger, individuelle forskjeller i bakgrunn og intellekt samt fragmentert kunnskap om den aktuelle situasjonen basert på spesialiserte roller i organisasjonen. I ICS-baserte organisasjoner forsterkes dette ved endring i oppgavestruktur og relevante momenter i løpet av en hendelse, noe som gjør det usannsynlig at disse framvoksende elementene av kunnskap finnes i en gitt persons mentale modeller.
Flere forhold kan bidra til felles kognisjon. En viktig faktor er hvordan man legger vekt på å utvikle situasjons- og problemforståelser. Dette beskrives som size-up:
What's going on? What's the time of the day? What's the wind, the weather like? What are the traffic conditions? What kind of building are we going to? What type of engine? (Bigley og Roberts 2001: 1291)
Disse representasjonene er utfallet av prosesser som er basert på intens kommunikasjon. Utveksling av nøyaktig informasjon er viktig i tidlig fase og gir den kognitive rammen for hvordan mål blir formulert og roller aktivert. Når det overføres kommando fra den første innsatslederen til en person på et høyere nivå, er det også viktig å overføre informasjon om situasjonen. Ved større hendelser er det en utfordring at de kognitive og persepsjonsmessige kravene lokalt kan være så store at man har vansker med å følge med på hva som skjer utenfor dette lokale fokuset.
I en slik situasjon der det er fare for at det utvikles for snevre kognitive representasjoner, kan ansvaret for dette overføres til en annen deltaker som befinner seg i en bedre organisatorisk posisjon og har kognitive ressurser til å forstå og beskrive aktivitetssystemet. Man kan også legge vekt på en form for hierarki av representasjoner, basert på ulik bredde- og detaljforståelse. Når en brannmann jobber med et presserende og lokalt problem, vil det typisk være vedkommendes leder som sikrer at dette inngår i en sammenheng og godt integrert med andre aktiviteter.
Sammen gjør disse mekanismene det mulig å opparbeide og utvikle gode kognitive representasjoner av hendelsen. Dette bidrar til at man bedre kan håndtere de kravene som oppgaven stiller, og unngå katastrofale feil. En god situasjonsforståelse gir ledere et godt grunnlag for å gjøre både mindre tilpasninger og større reorganisering. En organisasjons evne til fleksibilitet vil forsterkes hvis man klarer å etablere og opprettholde overlappende representasjoner.
5 For mye struktur? Problem med regelstyring
Vi har presentert to tilnærminger som vektlegger sammenhengen mellom formell struktur og krisehåndtering. De to tilnærmingene har ulikt fokus (fast struktur versus skiftende struktur) og åpner for at bruk av virkemidler knyttet til roller, ansvar og myndighet ikke er tilstrekkelig. God krisehåndtering vil derfor være avhengig av andre tiltak enn de strukturelle. Vi vil nå presentere en tredje innfallsvinkel til en organisasjonsfaglig forståelse av krisehåndtering. Her tas det utgangspunkt i de formelle elementene, med vekt på prosedyrer, regelverk og planlagte framgangsmåter i kriser. Vi vil trekke fram ulike bidrag som setter søkelyset på svakheter og begrensninger ved disse trekkene ved den formelle strukturen. En implikasjon av denne kritikken er at formell struktur som virkemiddel tones ned, til fordel for å utvikle robuste (resilient) organisasjoner gjennom oppbygging av kompetanse, trening og kulturutvikling.
Utgangspunktet er regelstyring som en egen kategori av styringsmekanismer. For å fremme standardisering skal regelverk, prosedyrer, planverk og formelle rutiner ligge til grunn for handling og samhandling. Her rettes oppmerksomheten mot arbeidsoppgaver og -prosesser (i vid forstand) og hvordan disse skal utføres. Regelstyring har et bredt nedslagsfelt og kan favne både vanlig drift og ekstraordinære situasjoner / kriser, operativt og strategisk nivå samt interne og inter-organisatoriske relasjoner. Som virkemiddel for styring og samordning bygger regelstyring på en forutsetning om programmerbarhet: Man kjenner det aktuelle problemet eller situasjonen så godt at aktiviteten kan planlegges og formuleres i formelle prosedyrer. Det finnes videre en beste måte å utføre oppgavene på. Prosedyrer kan på denne måten bidra til forutsigbarhet, felles situasjonsforståelse og til å redusere beslutnings- og samhandlingskostnader. Sett fra den ansattes side medfører regler en forventning om etterlevelse og at man faktisk handler slik det er planlagt.
Regler og prosedyrer er organisatoriske svar på kjente, stabile oppgaver i oversiktlige oppgaveomgivelser. Samtidig kan disse virkemidlene i form av planverk, rollebeskrivelser, prosedyrer også brukes med en intensjon om å bidra til kontroll og pålitelighet i nye, truende og uoversiktlige situasjoner, som kriser. Disse verktøyene er også grunnlaget for etterprøving og kontroll av etterlevelse fra overordnede offentlige organer. I norsk sammenheng vil Riksrevisjonen, Justisdepartementet, DSB og fylkesmannen være viktige aktører. Eksempler: I mai 2015 la Riksrevisjonen fram en rapport hvor det ble rettet kritikk mot beredskapsarbeidet (Riksrevisjonen 2015). I april 2014 kom det fram i en rapport fra DSB at syv av ti kommuner ikke har godt nok planverk for håndtering av naturkatastrofer, branner, store ulykker og terroranslag (DSB 2014a). Også i Fylkesmannens oppfølging av kommunene legges det vekt på kontroll av etterlevelse av retningslinjer og krav. Ved evaluering av beredskap og krisehåndtering framheves gjerne betydningen av planverk og grad av etterlevelse. I læringspunktene fra DSBs evaluering av brannene i Lærdal, Flatanger og Frøya vinteren 2014 legges det blant annet vekt på bedre dokumentasjon, tilsyn, utarbeidelse av bedre planverk, sikring av gode rutiner og avklaring av ansvar (DSB 2014b).
I analyser og oppfølging av kriser legges det altså ofte vekt på prosedyrer, planverk og kontroll. Regelstyring er knyttet til de aktører som er direkte involvert i krisehåndtering, og til oppfølging og kontroll av disse enhetene, altså avledet regelstyring. Ut fra faglitteraturen kan vi trekke fram noen kritiske merknader til en slik tilnærming. Poenget er ikke at regler og planverk i seg selv nødvendigvis er negativt. Utfordringen er omfanget av slike mekanismer, og avveiningen mellom fokus på regelverk og kontroll på den ene siden, og evnen til å bruke faglig skjønn og improvisasjon i kriser på den andre siden.
Boin et al. (2005) peker på at et viktig problem ved kriser er at den planlagte responsen ikke treffer problemet og dermed er utilstrekkelig. Organisasjoner som forventes å håndtere en krise, har gjerne vansker med å få gjort det de skal gjøre i en krise. Mobiliseringen av deltakerne kan være for sen, ufullstendig eller rett og slett umulig å få til. Dette kan skyldes at man selv blir rammet av krisen, eller at det tar for lang tid før man erkjenner krisen.
Et problem for koordinering er å matche plass og funksjon. En organisasjon utfører gjerne sin funksjon innen et geografisk område under spesifikke vilkår. I kriser blir dette utfordret:
Crisis management usually entails the ad hoc formulation of a function; during a crisis the authorities in charge arrive at a definition of the situation (which changes all the time) and decide what problems must be solved first. These problems usually require the assistance of multiple organizations, each originally designed to perform part of the solution. Moreover, crisis rarely corresponds with jurisdictional boundaries of organizations and government. (Boin et al. 2015: 56)
I håndtering av kritiske hendelser og kriser vil både regelverk og prosedyrer og bruk av faglig skjønn kunne påvirke handling og utfall. Dette kan forstås som en avveining mellom to logikker for handling, basert på etterlevelse av forhandsplanlagte handlinger på den ene siden og improvisasjon for å håndtere en gitt situasjon der og da på den andre siden. Effektivitet handler om å balansere forholdet mellom disse to, administrativ kontroll og adaptiv respons, på en god måte (Hannah et al. 2009). Litteraturen har pekt på at i noen tilfeller kan reglene få for stor betydning, de blir mål i seg selv. Hvis deltakerne har et tankemønster som setter etterlevelse i fokus framfor å løse oppgaven der og da, kan det ha uheldige konsekvenser (Weick 1998). Slike orienteringer kan typisk fremmes av trekk ved organisasjonskulturen og gjennom det som vektlegges av ledere og kontrollorganer. Etterlevelse av regelverk er videre relativt lett å kontrollere, og følgene for den aktuelle aktøren er relativt forutsigbare. Handlinger basert på skjønn og improvisasjon har derimot et større innslag av risiko for den enkelte.
Et fjerde forhold er knyttet til en mulig kumulativ effekt av kontroll og etterlevelse. Organisasjoner av en viss størrelse vil gjerne være byråkratiske av natur og ha et stort innslag av formalisering. Vi kan vente at dette også vil gjelde på områder som er sikkerhetskritiske, og der hendelser i verste fall kan true organisasjons eksistens. Når man legger vekt på beredskapsplanlegging og risikoanalyser i sikkerhetsarbeidet (for å unngå kriser), kan det ventes at en regel- og prosedyrebasert tilnærming også vil påvirke hvordan man legger til rette for å håndtere kriser. Det kan også ventes å finne sted slike kumulative effekter mellom de offentlige organisasjonene på området samfunnssikkerhet. Dette kan forstås som et hierarki hvor Riksrevisjonen (og gjerne media) er opptatt av kontroll og etterlevelse i departementene (for eksempel Justisdepartementet). Vi kan også videre forstå relasjonene mellom Justisdepartementet, DSB, Fylkesmannen og kommunene som et hierarki hvor oppfølging og kontroll av underliggende etater og organisasjoner står sentralt. Hvilke effekter dette har på lokalt nivå, er vanskelig å fastslå, men hvis det er stor vekt på kontroll og etterlevelse i mange ledd i dette hierarkiet, kan det også påvirke problemoppfatning og prioriteringer i kommunene. I et hierarkisk system hvor det legges stor vekt på kontroll og etterlevelse, kan fokus flyttes fra faktorer og momenter som vil ha faktisk betydning for å håndtere en faktisk krisesituasjon hvis denne skulle oppstå.
De utfordringene vi har skissert, kan føres tilbake til egenskaper ved kriser og de oppgavekrav som organisasjonen(e) skal håndtere. Det er summen eller kombinasjonen av flere forhold som her er sentral. Vi vil framheve tre dimensjoner (blant annet Boin et al. 2015) ved dette:
lav forutsigbarhet, til dels nye og uventede hendelser med usikre konsekvenser og mål middel-sammenhenger
stor kompleksitet knyttet til selve hendelsen, aktørbildet og sektorer, organisasjoner og forvaltningsnivå som er involvert
tidskomprimering, stort tidspress og rask utvikling av krisen
Det er åpenbart at hendelser og saker hvor disse tre trekkene oppstår i kombinasjon med hverandre, vil være svært vanskelige å håndtere. Det vil være en potensiell motsetning mellom disse oppgavekravene og forutsetningen om programmerbarhet som ligger til grunn for regelstyring, planverk og andre formelle prosedyrer for handling. Gjenstridige problemer varierer langs mange dimensjoner. Hvis man står overfor et samfunnsmessig problem preget av uforutsigbarhet og stor kompleksitet, men der tidshorisonten er måneder og år heller enn timer (for eksempel klima, sosial dumping), er det mye større rom for detaljerte analyser, konsekvensvurderinger og formelle tiltak sammenlignet med et terrorangrep eller en naturkatastrofe. Vurderingen av omfang og hensiktsmessighet av planverk og prosedyrer bør derfor være basert på en forståelse av egenskaper ved denne typen av problemer, og ikke på generelle trekk ved gjenstridige problemer.
Ut fra betraktningene over vil det være logisk at søkelyset rettes mot andre virkemidler enn prosedyrer og planverk. Et eksempel er robuste organisasjoner der det legges stor vekt på sikkerhet, delegering av myndighet som gjør det mulig å handle ut fra tidlige signaler og egen intuisjon, samt vektlegging av å trene på krisesituasjoner (Boin et al. 2015).
Hvis man går nærmere inn på dette begrepet, finnes det imidlertid ulike tilnærminger eller forståelser når det gjelder hva robusthet egentlig innebærer. To elementer er gjerne sentrale når det gjelder definisjon av begrepet: a) Etter at en uventet hendelse eller fare oppstår, vil b) organisasjonen være i stand til å etablere en ny orden eller normalitetstilstand. Mens det første elementet er entydig forstått, kan man skille mellom to ulike forståelser av det andre elementet. En mulighet er det som kalles stanse (precursor) robusthet, hvor organisasjonen er i stand til å hindre en krisesituasjon i å utvikle seg til et sammenbrudd eller en katastrofe. Den andre muligheten er at man har evnen til å hente seg inn igjen (recover) etter at krisen har medført alvorlige konsekvenser, og komme tilbake til en normalsituasjon. Det anbefales at man utforsker krisehåndtering i lys av begge disse perspektivene (Boin & van Eeten 2013).
6 Sammenfatning
Kriser er hendelser som har lav sannsynlighet for å finne sted, men har store konsekvenser for individer, organisasjoner og samfunn når de først inntreffer. Arbeidet med samfunnssikkerhet er rettet mot både forebygging av kriser (hindre) og å kunne handle raskt og effektivt når en krise inntreffer (håndtere). Utfordringene ved å håndtere kriser kan forstås ut fra oppgavekravene lav forutsigbarhet, høy kompleksitet og tidskomprimering, og skiller seg fra logikken som ligger til grunn for å forebygge kriser.
En rekke tiltak og virkemidler kan være aktuelle for krisehåndtering. Vi har i denne artikkelen gått inn på tre tilnærminger når det gjelder hvordan den formelle organisasjonsstrukturen kan påvirke og bevisst utformes for å legge til rette for krisehåndtering. De tre innfallsvinklene er ikke ferdig utviklet som teorier og skiller seg også fra hverandre når det gjelder analysenivå og empirisk forankring. De argumentene vi har trukket fram, er likevel av en slik form at de representerer ulike (implisitte og eksplisitte) antakelser, situasjonsbeskrivelser og forståelse av kausale sammenhenger i kriser. De tre tilnærmingene gir også ulike implikasjoner for tiltak og virkemidler for krisehåndtering.
Bigley, G.A. og K.H. Roberts (2001). The incident command system: High-reliability organizing for complex and volatile task environments. Academy of Management Journal, 44 (6): 1281 1299.
Boin, A. P. T'hart, E. Stern og B. Sudelius (2005). The Politics of Crisis Management. Public leadership under pressure. Cambridge: Cambidge University Press.
Boin, A. & M. van Eeten (2013). The resilient organization. Public Management Review, 15 (3): 429 445.
DSB (2014a). Kommuneundersøkelsen. Status for sammfunnsikkerhets- og beredskapsarbeidet i kommunene. Rapport.
DSB (2014b). Brannene i Lærdal, Flatanger og på Frøya vinteren 2014. Læringspunkter og anbefalinger. Rapport.
Fimreite, A.L. P. Lægreid og L.H. Rykkja (2014). Organisering for samfunnssikkerhet og krisehåndtering. I A.L. Fimreite, P. Lango, P. Lægreid og L.H. Rykkja (2014). Organisering, samfunnssikkerhet og krisehåndtering. Oslo: Universitetsforlaget.
Hannah, S.T. et al. (2009). A framework for examining leadership in extreme contexts. The Leadership Quarterly, 20: 897 919.
Lango, P. P. Lægreid og L.H. Rykkja (2014). Etter 22. juli. Justis- og beredskapsdepartementets ansvar for samfunnssikkerhet. I A.L. Fimreite, P. Lango, P. Lægreid og L.H. Rykkja (2014). Organisering, samfunnssikkerhet og krisehåndtering. Oslo: Universitetsforlaget.
Lægreid, P. og L.H. Rykkja (2015). Organizing for wicked problems analyzing coordination arrangements in two policy areas, International Journal of Public sector Management, 28 (6): 475 493.
NOU 2000: 24. Et sårbart samfunn. Utfordringer for sikkerhets- og beredskapsarbeidet i samfunnet. Justis- og politidepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet.
NOU 2012: 14. Rapport fra 22. juli-kommisjonen. Justis- og politidepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet.
Riksrevisjonen (2015). Riksrevisjonens undersøkelse av Justis og beredskapsdepartementets arbeid med samfunssikkerhet og beredskap. Dokument 3:7.
Rittel, H.W.J og M.M. Webber (1973). Dilemmas in a General Theory of Planning. Policy Sciences, 4 (2): 155 169.
Stortingsmelding nr. 24 (1992 93). Det fremtidige sivile beredskap.
Stortingsmelding nr. 29 (2011 12). Samfunnssikkerhet.
Weick, K.E. (1998). Improvisation as a mindset for organizational analysis. Organization Science, 9 (5): 543 555.
Forfatter: Torstein Nesheim
