Kan særnorske kapitalkrav undergrave stabiliteten?
EU har vedtatt en omfattende regulering av banknæringen, herunder spesifikke kapitalkrav for hver bank for at de skal stå godt rustet mot dårlige tider. Da en krise i banksektoren kan få store og negative ringvirkninger for hele økonomien, er det fornuftig at det er den typen internasjonale regler som bidrar til stabilitet.
Kapitalkrav har en god begrunnelse. Det kan bidra til at banknæringen i større grad klarer å motstå dårlige tider. I den grad kapitalkrav fører til høyere kostnader, som i neste omgang helt eller delvis overveltes i priser, er det en mulig virkning som kan forsvares ut fra hensynet til stabilitet i denne sektoren. Vi er fullt innforstått med dette, og hensikten med denne artikkelen er ikke å så tvil om behovet for å ha kapitalkrav. Søkelyset vårt er rettet mot at norske banker og filialer av utenlandske banker som opererer i Norge, ikke har de samme kapitalkravene. Da dette er et marked med stor omsetning, kan en eventuell feilaktig regulering ha stor betydning.
Norge er i utgangspunktet bundet til å følge reguleringen som er vedtatt i EU. Men langs visse dimensjoner har Norge valgt å ha strengere kapitalkrav til bankene enn det som følger av EUs regler. Ideen er at særnorske kapitalkrav vil gjøre norske banker enda bedre rustet mot dårlige tider, og slik sett bidra til økt stabilitet.
Konkurransetilsynet har en rekke ganger foreslått at de konkurransemessige virkningene av økte kapitalkrav, og da særlig de særnorske kapitalkravene, utredes. 12 I denne kommentaren stilles det spørsmål ved hvor fornuftig det er å ha slike særnorske regler. Det argumenteres for at særnorske kapitalkrav ikke bare kan ha den uheldige bivirkning at konkurransen dempes, men det kan i tillegg tenkes at tiltaket ikke bidrar til mer stabilitet i banksektoren i Norge.
Kapitalkrav og prising
Kapitalkravene kan påvirke tilbudet i bankmarkedet. Det kan skje ved at kapitalkravet fører til høyere kostnader for bankene, og det i neste omgang fører til at bankene setter høyere priser ut til sine kunder. Men begge virkningene økt kostnad og økt pris er det vanskelig å si noe sikkert om.
Kapitalkravene i banknæringen er forholdsvis kompliserte, men kort fortalt er ideen at for hver krone som lånes ut, må banken stille en gitt mengde egenkapital bak. 13 I litteraturen har det vært en debatt om hvordan dette eventuelt slår ut i økte kostnader for bankene, siden egenkapital er en dyrere finansieringskilde enn gjeld.
I henhold til Miller-Modigliani-teoremet vil økte kapitalkrav ikke ha noen kostnadseffekt. 14 Økt egenkapital som følge av økte kapitalkrav gjør banken mer solid, hvilket gjør det mindre risikabelt å låne penger til banken. Banken kan dermed oppnå bedre lånebetingelser på sine innlån. Det vil motvirke kostnaden banken får som følge av at den må holde mer egenkapital for hver krone som lånes ut.
Empiriske studier viser at Miller-Modigliani-teoremet normalt ikke er oppfylt. Bankenes lånekostnader faller ikke nok til å kompensere for kostnaden ved å ha økt egenkapital. Årsaken til dette kan for eksempel være at bankene nyter godt av en rekke garantiordninger. Garantiene medfører at den positive effekten av å ha økt egenkapital blir mindre enn i et uregulert marked. Økte kapitalkrav vil derfor øke bankenes finansieringskostnader. 15
Gitt at kapitalkravet fører til økte kostnader for banken, vil en vente at kapitalkravet påvirker bankenes prising av utlån. Problemet er imidlertid at det er svært vanskelig å fastslå hvor mye prisingen vil endres som følge av en gitt kostnadsøkning. Det finnes en rekke studier av såkalt overveltning, det vil si hvor stor andel av en økt kostnad som overveltes i prisene. Det er blant annet vist at etterspørselsfunksjonens form er av avgjørende betydning. Hvis en monopolist får økt grensekostnad og står overfor en lineær etterspørselsfunksjon, vil 50 prosent av kostnadsøkningen overveltes i prisene til sluttbrukerne. Hvis etterspørselsfunksjonen er konveks, vil overveltningen bli større. En skulle kanskje tro at konkurranse vil ha betydning for graden av overveltning. Studier som er gjort, finner imidlertid ingen entydig sammenheng mellom graden av konkurranse og andelen av kostnadsøkning som overveltes. 16
Mulige virkninger av særnorske kapitalkrav
Ved innføring av Basel II-regelverket i 2007 åpnet man for at bankene kunne beregne sine egne risikovekter knyttet til utlånsporteføljen. Samtidig ble det innført overgangsregler for å forhindre en for stor og for rask reduksjon i bankenes beholdning av egenkapital. Det er denne overgangsregelen som omtales som Basel I-gulvet. 17
Norske myndigheter praktiserer Basel I-gulvet annerledes enn våre naboland. 18 Det særnorske Basel I-gulvet pålegges kun norske banker i Norge, og ikke filialer av utenlandske banker. Som en følge av den norske praktiseringen av Basel I-gulvet må norske banker sette av mer egenkapital per utlånte krone enn filialer av utenlandske banker i Norge for å oppnå samme kapitaldekning. Siden egenkapital er dyrere finansiering enn gjeld, bidrar de særnorske kapitalkravene isolert sett til høyere kostnader for norske banker sammenlignet med filialer av for eksempel svenske og danske banker som opererer i Norge.
For å illustrere de mulige effektene av de særnorske kapitalkravene kan vi se på en situasjon med to banker, bank 1 og bank 2. Bank 1 er norsk, mens bank 2 er en filial av en utenlandsk bank. Uten det særnorske kapitalkravet vil de to bankene ha samme kostnad, illustrert med den blå stiplede linjen. Det særnorske kapitalkravet gir endret kostnad for bank 1, illustrert med den oransje stiplede linjen, mens bank 2 har kostnaden som er vist med den blå stiplede linjen. Dette kan illustrere situasjonen ved for eksempel utlån til næringseiendom, der de særnorske kapitalkravene slår ut slik som her forutsatt. 19
Vi ser av figur 1 at det særnorske kapitalkravet bidrar til at bank 1 får en kostnadsulempe i lav- og mellomrisikosegmentet og en kostnadsfordel i høyrisikosegmentet.
Figur 1 Kostnad i hhv. lav-, middels- og høyrisikosegmentet for bank 1 vs. bank 2.
For lav og middels risiko vil bank 1 påføres en høyere kostnad. Den tvinges av den grunn til å prise høyere, eventuelt trekke seg helt ut av markedet. Når risikoen er tilstrekkelig lav, vil merkostnaden for bank 1 være like stor som (eller større enn) prispåslaget uten det økte kapitalkravet. Det betyr at bank 1 trekker seg helt ut av det vi kaller lavrisikosegmentet. I mellomrisikosegmentet kan bank 1 fortsatt være aktiv, men vil ha en kostnadsulempe. Bank 2 kan tilpasse seg strategisk til den nye situasjonen. Den kan prise høyere i lavrisikosegmentet og allikevel ta over hele dette segmentet av markedet. I mellomrisikosegmentet kan den også prise høyere og samtidig sikre seg en større andel av dette segmentet. I høyrisikosegmentet er situasjonen motsatt. Der vil bank 1 få en kostnadsfordel som gir den mulighet til å prise utlån lavere.
La oss først fokusere på segmentet med lav eller middels risiko. Innføringen av et særnorsk kapitalkrav fører til mindre utlån fra bank 1 (den norske banken) og mer fra bank 2 (filialen av den utenlandske banken). Det er ikke åpenbart at det blir mindre totalt utlån. På den ene siden vil bank 2 kunne ta et høyere prispåslag i lav- og mellomrisikosegmentene. Det kan gi banken incentiver til å låne ut mer, da det blir en større forventet gevinst for hver krone som lånes ut. Dette kan bety at totalt utlån ikke går ned, snarere tvert imot. På den annen side vil bank 2, som nå kan overta kunder som bank 1 opprinnelig betjente, presumtivt ha mindre kunnskaper om disse kundene enn det bank 1 hadde. I så fall vil den kunne være tilbakeholden med å låne ut. 20 På tilsvarende måte er det ikke åpenbart hvordan vridningen i konkurransen i høyrisikosegmentet slår ut på totalt utlån.
I henhold til resonnementet over kan det skje en forskyvning i markedsandeler som følge av særnorske kapitalkrav. I segmentene med lav og middels risiko kan en forvente at filialer av utenlandske banker stjeler markedsandeler fra norske banker, mens det i høyrisikosegmentet i teorien kan skje en forskyvning av markedsandeler i favør av norske banker. Den observerte utviklingen i det norske bankmarkedet det siste året tyder på at det er filialer av utenlandske banker som kaprer markedsandeler. Vi ser flere eksempler på at norske banker trekker seg ut av markedet for næringseiendom, samtidig som filialer av utenlandske banker øker sin tilstedeværelse. 21
La oss i tråd med den observerte utviklingen ta som premiss at hovedvirkningen av særnorske kapitalkrav er at norske banker får strengere kapitalkrav enn filialer av utenlandske banker, og at det fører til en forskyvning av markedsandeler i favør av filialer av utenlandske banker. En slik virkning av særnorske kapitalkrav er utvilsomt uheldig for samfunnet på kort sikt. Det fører til økte kostnader for bankenes kunder, dels som en direkte følge av de norske bankenes respons på økte kapitalkrav og dels som en følge av hvordan filialene til de utenlandske bankene strategisk tilpasser seg denne nye situasjonen. Det sistnevnte betyr at det særnorske kapitalkravet bidrar til en vridning i konkurransen. 22 Hvis det imidlertid er hard konkurranse mellom utenlandske filialer, vil det bidra til å dempe prisøkningen som følge av særnorske kapitalkrav.
Særnorske kapitalkrav er ikke iverksatt for å oppnå gunstige virkninger på kort sikt. Formålet er å styrke soliditeten til norske banker og dermed være bedre rustet på lang sikt mot dårlige tider. Men det er ikke åpenbart at så vil skje. For det første vil norske banker hovedsakelig få et mindre utlånsvolum innen segmentene i næringseiendom med lav og middels risiko. Dette fører til at norske banker ender opp i snitt med en mer risikabel portefølje. For det andre vil økte kapitalkrav ikke nødvendigvis gi mindre samlet utlån totalt sett, da de utenlandske filialene kan erstatte reduksjonen i mengden utlån fra de norske bankene. For det tredje kan en slik endring i markedsandeler være uheldig ut fra ressurshensyn. Når særnorske kapitalkrav fører til en konkurransefordel for noen banker, kan konsekvensen være en feilallokering av utlån. Konkurransevridningen som følger av de særnorske kapitalkravene, kan bidra til at det ikke er de mest effektive bankene eller bankene med best risikovurdering som gir lån. Når særnorske kapitalkrav innføres, forrykkes den markedsmekanismen som bidrar til at de som er best egnet til å gi lån, er de som faktisk gir lån. Dette kan i seg selv bidra til dårligere risikovurdering ved utlån, hvilket i neste omgang er problematisk ut fra hensynet til stabilitet.
Sist, men ikke minst, er det grunn til å se nærmere på adferden til filialer av utenlandske banker. Hvis vi går tilbake til finanskrisen i 2008, ser vi at de utenlandske filialene synes å ha trukket seg ut av markedet i større grad enn hva som var tilfellet for norske banker. Dette er illustrert i figur 2.
I figur 2 ser vi at mens utenlandske filialer gikk mest tilbake under finanskrisen, er det nå de som vokser mest. Dette siste er konsistent med resonnementet over. Særnorske kapitalkrav gir de utenlandske filialene i stor grad et konkurransefortrinn, hvilket de nå synes å utnytte. Frykten er at når krisen slår inn for fullt, er det de utenlandske filialene som i størst grad trekker seg ut av markedet. Hvis Norge i stedet ikke hadde hatt særnorske kapitalkrav, ville filialene av utenlandske banker hatt en vekst som var naturlig ut fra deres reelle konkurransekraft. Det er grunn til å tro at en slik utvikling, der alle bankene som opererer i Norge, stod overfor like konkurransevilkår, hadde bidratt til mer stabilitet.
Figur 2 Vekst i utlån til innenlandske bedriftskunder. Kilde: Finanstilsynet: Resultatrapport for finansforetak, 1. kvartal 2016, figur 4.11
Noen avsluttende merknader
Det er positivt at det har blitt innført økte kapitalkrav i banknæringen det siste tiåret. Norske myndigheter har langs visse dimensjoner gått lenger enn de kapitalkrav som EU har satt, og formålet er å bidra til økt stabilitet i norsk banksektor. Men det er i liten grad foretatt en analyse av de mulige virkningene av de særnorske kapitalkravene. På kort sikt er de særnorske kapitalkravene problematiske, da det typisk er slik at de bidrar til større prispåslag på utlån. Som vi har vist, er imidlertid virkningen enda mer komplisert enn som så på visse områder. Vi har argumentert for at særnorske kapitalkrav kan ha vridd konkurransen i lav- og middelrisikosegmentet for næringseiendom til fordel for filialer av utenlandske banker som opererer i Norge, og motsatt i høyrisikosegmentet i dette markedet.
En kan forsvare mulige uheldige kortsiktige virkninger dersom de motvirkes av de positive langsiktige virkningene. Problemet er at det ikke er åpenbart at så er tilfellet. Som vi har forklart, er det ikke en gang sikkert at de langsiktige virkningene av særnorske kapitalkrav i seg selv er positive. Det er derfor grunn til å etterlyse en grundig vurdering av hvordan de særnorske kapitalkravene, gjennom at de gir en konkurransevridning, på lang sikt påvirker stabiliteten i norsk banksektor.
Konkurransetilsynet har ikke myndighet til å endre kapitalkravet for norske banker, og vår rolle er primært å påpeke konkurransemessige utfordringer og komme med anbefalinger. Ut fra de forhold vi her har påpekt, vil vi anbefale at norske myndigheter fremover bør tilstrebe en harmonisering med EUs regelverk for kapitalkrav. En slik harmonisering vil blant annet bety at norske myndigheter går bort fra dagens praktisering av Basel I-gulvet.
12: Konkurransetilsynet, Konkurransen i boliglånsmarkedet (2015), side 60 62, Høringsuttalelse forskrifter om kapitalkrav, godtgjørelsesordninger mv. (2014) og Svar på høring utkast til regler om systemviktige finansinstitusjoner (2014).
13: Kapitalkravene er gitt i finansforetaksloven og kapitalkravforskriften.
14: Se Modigliani og Miller (1958) og Konkurransetilsynet (2015), side 11 12.
15: Empiriske studier viser at gjennomslaget for Miller-Modigliani-teoremet i banksektoren ligger et sted mellom 45 og 75 prosent. Miles, Yang og Marceggiano (2013) finner et gjennomslag på 45 75 prosent, mens Den europeiske sentralbanken (2011) finner et gjennomslag på 41 73(78) prosent.
16: Se RBB Economics (2014), hvor det er en detaljert gjennomgang av eksisterende litteratur om såkalt pass-through (overveltning).
17: Basel I-gulvet gjelder for hele EØS-området og er et minimumskrav til bankenes egenkapitalbeholdning som en prosentandel av bankens egenkapitalbeholdning under Basel I-regelverket. Fra 2011 er Basel I-gulvet på 80 prosent.
18: I Norge praktiseres Basel I-gulvet som en nedre grense for risikovektede eiendeler, altså nevneren i kapitaldekningsbrøken. I EU er Basel I-gulvet et krav til ansvarlig kapital, altså telleren i kapitaldekningsbrøken. Dersom en norsk banks risikovektede eiendeler beregnet etter bankens interne metode er mindre enn 80 prosent av samme banks risikovektede eiendeler beregnet etter Basel I-regelverket, overstyres bankens beregnede risikovekter av kapitalkravet som fremkommer av Basel I-gulvet for alle utlån. Det innebærer i praksis at banken må legge til grunn en marginal risikovekt som er på 80 prosent av risikovekten for den aktuelle utlånstypen etter Basel I-regelverket.
19: Under Basel I-regelverket var risikovekten for utlån til foretak generelt sett på 100 prosent. Gitt at Basel I-gulvet binder, vil marginal risikovekt for utlån til foretak, inkludert utlån til næringseiendom, under dagens regelverk være på 80 prosent.
20: Alternativt kan de bare øke risikopåslaget, fordi bank 1 har en informasjonsfordel. I så fall vil det ikke påvirke mengden utlån som tilbys.
21: BN Bank signaliserte i fjor høst at de ville trekke seg helt ut av næringseiendom, mens Sparebanken Vest og Storebrand Bank på samme tid signaliserte en nedtrapping. Se for eksempel oppslag i Dagens Næringsliv 5.12.2015 (side 14 15).
22: En vridning i konkurranse kan og påvirke stabiliteten (jf. neste avsnitt). Det er imidlertid ikke entydig, verken fra teori eller empiri, hvordan sammenhengen er mellom graden av konkurranse og stabilitet. Dette er forklart i blant annet Beck et al. (2010). For en oversikt over relevant litteratur, se Sørgard (2015).
Beck, T. D. Coyle, M. Dewatripont, X. Vives og P. Seabright (2010). Bailing out the Banks: Reconciling Stability and Competition. London: Centre for Economic Policy Research.
European Central Bank (2011). Common equity capital, banks' riskiness and required return on equity. Financial Stability Review, December: 125 131.
Konkurransetilsynet (2015). Konkurransen i boliglånsmarkedet. Rapport utgitt i april 2015.
Miles, D. D. Yang og J. Marceggiano (2013). Optimal bank capital. The Economic Journal, 123: 1 37.
Modigliani, F. og M.H. Miller (1958). The cost of capital, corporate finance and the theory of investment. American Economic Review, 48 (3): 261 297.
RBB Economics (2014). Cost pass-through: theory, measurement, and potential policy implications. Rapport utarbeidet for Office of Fair Trading, februar 2014. London.
Sørgard, L. (2015). Vil konkurranse undergrave stabiliteten i banksektoren? Samfunnsøkonomen, 5: 30 35.
Forfattere:
