Det er viktig at det sosialfaglige kjem i fokus!!! I dag vert det sosialfaglege overstyrt av den statlege delen av Nav, statistikkar, måltal osv. Vi føler at ingen ser viktigheten av den «sosiale» delen av Nav lenger. Vi blir overkjørt av staten. Her i kommunen har leder bestemt at 2 kommunale stillingar skal brukast til å gjera statlege oppgåver, pga. at det er stillingsstopp i staten. Dette gjer at dei få som er igjen på sosial jobbar livet av seg for å få unna dei mange sakene som kjem inn, = ingen tett oppfølging!!!
Utsagnet er uttalt av en kommunal fagforeningsrepresentant i et Nav-kontor. Det uttrykker en utbredt bekymring om at sosialtjenesteoppgavene i Nav-kontorene ikke får oppmerksomhet fra Nav-ledelsen, og at kommunalt ansatte medarbeidere må gjøre statlige oppgaver. Med Nav-reformen ble tjenester, ytelser og medarbeidere fra sosialtjenesten, trygdeetaten og arbeidsmarkedsetaten lagt inn i et felles Nav-kontor, organisert som et partnerskap mellom stat og kommune. Den nye førstelinjen skulle ifølge St.prp. nr. 46 (2004-2005) «oppleves av brukerne som en samlet enhet». Organisasjonsreformen skulle følges av «endringer i kultur, kompetanse og arbeidsmåter».
Utsagnet over uttrykker en forståelse av at Nav-kontorene har to ulike og adskilte sett med oppgaver: Noen oppgaver er «statlige» og andre er «kommunale». De «statlige» oppgavene er knyttet til de statlig ansatte, og de «kommunale» oppgavene til de kommunalt ansatte. I mange Nav-kontorer er denne forståelsen i overensstemmelse med kontorets organisasjonsstruktur. Integreringen mellom statlige og kommunale medarbeidere er begrenset. I en survey til kommunale fagforeningsrepresentanter i Nav-kontorene svarer 30 prosent at statlige og kommunale medarbeidere stort sett arbeider på adskilte områder, 51 prosent svarer at statlige og kommunale medarbeidere arbeider sammen på noen områder, mens kun 18 prosent svarer at statlige og kommunale medarbeidere i Nav-kontoret arbeider stort sett på de samme områdene (Legard et al. 2011).
Med Nav-reformen ble sosiale tjenester og sosialarbeidere satt inn i en ny organisatorisk kontekst. Dermed rokkes den etablerte sammenhengen sosialt arbeid har inngått i. Innarbeidet forståelse er ikke lenger uten videre delt; virksomheten må forklares og begrepsfestes for den nye konteksten. Begrepsbruken om «statlige» og «kommunale» oppgaver i Nav kan forstås som en slik ny begrepsfesting av det tidligere sosialkontorets virksomhet.
I denne artikkelen undersøker jeg hvilken representasjon av sosialt arbeid som begrepsbruken om «statlige» og «kommunale» oppgaver innebærer, og hva slags strategi denne representasjonen inngår i når det gjelder arbeidsorganiseringen i Nav-kontorene. Videre utleder jeg noen implikasjoner av denne representasjonen for tjenestene til Nav-kontorets brukere. Jeg drøfter så hvordan utviklingen av den kan forstås i lys av Nav-reformens iverksetting. Spørsmålet om hvorvidt sosialfaglige tilnærminger kan tilby viktige bidrag til Nav-kontorenes oppgaveløsning har jeg drøftet tidligere (Alm Andreassen 2011; Alm Andreassen og Fossestøl 2011). Her søker jeg å vise hvordan sosialarbeidere i Nav posisjonerer seg og sosialtjenestens arbeidsområde i den nye Nav-organisasjonen.
Tilnærmingen i analysen
Utgangspunktet for analysen er tre tekster som belyser sosialt arbeid i Nav-kontorer. Tekstene er intervjuer med en nestleder og to kontorledere, alle med sosialfaglig bakgrunn. De er hentet fra et omfattende longitudinelt casestudium av 18 Nav-kontorer som i forbindelse med evalueringen av Nav-reformen er fulgt fra oppstart til 2-3 år inn i tidlig driftsfase. Casekontorene dekker en variasjon i størrelse og geografisk spredning. Datamaterialet er innsamlet gjennom tre runder med kvalitative intervjuer med ledere, tillitsvalgte og ansatte fra de tre tidligere etatene, hentet fra ulike funksjoner i den nye organisasjonen. Intervjuene har fulgt forhåndsdefinerte intervjuguider og har vart mellom 1 og 2 timer. Det er skrevet notater og gjort opptak underveis, og notatene er renskrevet i etterkant ved hjelp av lydopptaket. Datainnsamlingen pågikk fra 2007 til 2010. I tillegg er et utvalg Nav-kontorledere fulgt opp gjennom telefonintervjuer våren 2011. Denne studien gir omfattende kunnskap om den konteksten de tre tekstene inngår i - iverksettingen av Nav-reformen og Nav-kontorets organisering og utvikling.
Utvalget av tre tekster fra et omfattende intervjumateriale krever begrunnelse. Generelt er kvalitative utvalg hensiktsstyrt, og for å muliggjøre dybdeforståelse, velges informasjonsrike caser (her: tekster) (Patton 1990/1980). Her er ledere valgt fordi ledere, også nestledere, mer enn vanlige medarbeidere er satt i en posisjon der de må reflektere over sosialt arbeids plass og betydning i lys av helheten i Nav-kontorets virksomhet, som de som ledere har ansvar for.
Ledernes tekster representerer ulike forståelser av hva sosialt arbeid betyr i en Nav-kontekst. Tekst 1 representerer en forståelse der sosialt arbeid knyttes til en kommunal del av Nav-kontoret og blir truet av at kommunalt ansatte må gjøre «statlige» oppgaver, slik også innledningssitatet uttrykker. Teksten er slik sett typisk for en utbredt forståelse. Lignende bekymring er kommet fram i flere undersøkelser (Legard et al. 2011; Røysum 2010; Skjong 2008). Tekst 2 viser forsøk på å utfordre denne forståelsen, som også sosialarbeiderne i dette Nav-kontoret er bærere av. Flere Nav-ledere blant de 18 Nav-kontorene har forsøkt dette, og slik representerer tekst 2 ikke bare denne lederen. Tekst 3 representerer en alternativ fortolkning av hva sosialt arbeid kan være i en Nav-kontekst, og er i denne sammenheng et avvikende case. Jeg vil ta forbehold om at Nav-kontorene kan romme flere forståelser enn den variasjonen som vises her, samt nyanseringer og varianter av disse.
De tre Nav-kontorene tekstene er hentet fra, har ulik størrelse og er lokalisert i hver sine fylker. Hensikten er å vise at det er fellestrekk på tvers av kontorer og forståelser, slik at tekstene likevel fra hvert sitt ståsted samlet sett tegner et konsistent bilde av Nav-kontorer der begrensede ressurser aktualiserer spørsmålet om hva Nav-kontorets bistand skal bestå i.
Jeg analyserer tekstene med en diskursteoretisk tilnærming. En diskursanalyse hviler på bestemte forutsetninger om språkets natur, nemlig at språket ikke rett og slett speiler realiteter, men at det også frambringer situasjoner, identiteter, sosiale relasjoner osv. (Hardy 2001). Diskursanalyse dreier seg om å analysere hvordan sosiale realiteter skapes gjennom språket, men også om hvordan sosial og historisk kontekst former diskursers fortolkninger (Grant et al. 2004; Heracleous og Hendry 2000).
En inngang til en diskurs er de «representasjoner» og «subjektposisjoner» som diskursen rommer, dvs. hvilken mening eller betydning sentrale begreper tilskrives, og hvilke posisjoner som diskursen definerer og tilskriver autoritet eller karakter. I og rundt organisasjoner vil det gjerne pågå strid om makten til å bestemme begreper og subjektposisjoner for dermed å etablere kontroll over hva som objektiveres som virkelig og får virkning (Phillips et al. 2008). Der det er strid om å investere begreper med mening, vil det være i spill ulike eller konkurrerende representasjoner; i andre tilfeller kan en diskurs ha en dominerende representasjon og da forstås feltet som lukket (Neumann 2001).
Røysum (2010) beskriver en profesjonsdiskurs om sosialt arbeid, som skaper rammer for sosialarbeideres forståelse, legger føringer for hva som forstås som legitim kunnskap og praksis, og danner grunnlag for kollektiv identitet og forståelse. Diskursen bæres av utdanningsinstitusjonene og profesjonsorganisasjonen FO og formidles i yrkesetiske retningslinjer, fagtidsskrifter og faglige konferanser, og kommer også til uttrykk i Nav-kontorene, der diskursen utfordres av andre diskurser.
Profesjonsdiskursen kan sies å tilhøre det Terum betegner som profesjonenes «performative aspekt» (Terum 2008) ettersom den dreier seg om hvordan profesjonen forstår sin yrkesutøvelse. Profesjonene har ifølge Terum også et «organisatorisk aspekt», som i denne sammenhengen blant annet dreier seg om at hvordan profesjonenes oppgaver er organisatorisk strukturert, og at representasjoner av sosialt arbeid er objektivert i lov- og regelverk og i subjektposisjoner (stillinger, funksjoner) som er tildelt autoritet til å forvalte oppgaver på vegne av velferdsstaten.
I analysen trekker jeg på perspektiver fra institusjonell organisasjonsteori, særlig de som vektlegger institusjonenes kognitive element og hvordan institusjoner former kategoriene og klassifikasjonene som virkeligheten betraktes og beskrives gjennom (Powell og DiMaggio 1991), det som betegnes institusjonaliseringens kognitive pilar (Scott 2001). Også institusjonaliseringens regulative pilar (Scott 2001) vektlegges fordi forvaltningen av velferdsstatens ytelser og tjenester er regulert gjennom lovgivning og regelverk, som formelt tildeler feltets organisasjoner autoritet og bestemmer relasjoner mellom dem. Jeg tar utgangspunkt i at det felt der sosialtjenesten har fungert, har trekk av institusjonalisering, av definerte organisatoriske relasjoner og innarbeidede forståelser av oppgavene.
Institusjonalisering bevirker stabilitet snarere enn endring (Lounsbury og Ventresca 2003; Powell og DiMaggio 1991). Ved at institusjonaliserte forståelser og praksiser tas for gitt, får en selvfølgelig legitimitet og trenger ikke begrunnelse (Oliver 1992). Institusjoner kan imidlertid utsettes for impulser til endring blant annet gjennom politisk press som rokker ved deres legitimitet (Dacin et al. 2002). De kan også utfordres gjennom «institusjonelt entreprenørskap» der praksiser som avviker fra de etablerte, utvikles, prøves ut, kan møte motstand, men ette