Fontene forskning
12.12.2024
Med utgangspunkt i et datamateriale fra åtte fokusgruppeintervjuer med ansatte i barnevernstjenesten, undersøker vi i denne artikkelen hvordan faglig skjønn kommer til uttrykk når de skal vurdere samvær mellom barn og foreldre etter omsorgsovertakelse. Utgangspunktet for diskusjonene i fokusgruppene var en vignett som var utviklet av forskningsgruppen.
... Toulmins (1958) modell om faglig skjønn og Dworkins (1978) distinksjon mellom strukturelt (rammene rundt, lover) og epistemisk skjønn (den faglige vurderingen knyttet til valg av handling) legges til grunn. Materialet viser variasjoner i hvordan gruppene vektlegger behovet for å styrke kvaliteten i samværet mellom foreldre og barn. Noen grupper ville arbeide med å bedre innholdet i samværene og foreldrenes oppmøte, mens andre var opptatt av at barnet og fosterhjemmet opplevde besøkene som belastende og ville redusere antall samvær. Et annet funn gjelder ulike vurderinger av påtrykket fra EMD-dommer om økt vekt på flere samvær og økt tilbakeføring til familie. Noen grupper var svært kritiske til dette, mens andre la mer vekt på at hver enkelt sak uansett må vurderes individuelt og at barneverntjenestene må begrunne forslag til vedtak om antall samvær bedre. Denne artikkelen handler om hvordan ulike barneverntjenester vurderer samværsomfang i en konstruert sak med omsorgsovertakelse av et barn på ni år. Vi er opptatt av hvordan barnevernsarbeiderne vurderer ulike sider ved barnets omsorgssituasjon og samvær etter omsorgsovertakelse, og ser på hvordan de anvender faglig skjønn.
Norge er i løpet av de siste årene flere ganger felt av den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) for «brudd på retten til familieliv» etter den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 8. De fleste av sakene gjelder spørsmål om samvær etter omsorgsovertakelse. EMD-dommene kritiserer norske avgjørelser om samvær for at de ikke tar nok hensyn til at omsorgsovertakelser skal være midlertidige, at de legger for liten vekt på kontakt mellom foreldre og barn, og at begrunnelsene er for svake (Norges Institusjon for Menneskerettigheter, NIM, 2020). Norge er altså ikke felt på at omsorgen for barna var overtatt, men at det var for få samvær.
Disse EMD-dommene har bidratt til å sette søkelys på barnevernets faglige skjønn og beslutninger om samvær ved omsorgsovertakelse, både blant fagfolk og i media (Gerdts-Andresen, 2020; Kolsrud 2021; NIM, 2020; Odland 2022; Stang & Baugerud, 2018). Nyere studier indikerer at barnevernet har endret norsk praksis for samværsfastsettelse etter dommene i EMD og Høyesterett, og legger til rette for mer samvær enn tidligere (Alvik, 2021; Stang et al., 2023). Offentlige utredninger og nye føringer fra Barne-ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) legger nå lagt større vekt på at barnevernet har plikt til å aktivt arbeide for at relasjonen mellom barn og foreldre opprettholdes og utvikles, slik at gjenforening kan være mulig (bl.a. barnevernsloven §§ 7-1 og 7-2; Bufdir, 2022, 2023; Prop 133 L (2020-2021)).
Ny lov om barnevern (2021, gjeldende fra 01.01.23) tydeliggjør det biologiske prinsipp i § 1-5: «Barn har rett til omsorg og beskyttelse, fortrinnsvis i egen familie. Barnevernets tiltak skal ikke være mer inngripende enn nødvendig.» Den nye formuleringen er en styrking av det biologiske prinsippet. Barnevernsog helsenemnda må begrunne faglig når de skal fatte beslutninger om samvær etter omsorgsovertakelse. Barnevernstjenesten må synliggjøre at kryssende menneskerettigheter er i spill (NIM, 2020), men at hensynet til barnets beste alltid skal veie tyngre enn det biologiske prinsipp (barnevernsloven §§ 1-3 og 7-2; Bufdir, 2022).
Selv om prinsippet om retten til familieliv er styrket, gir ikke loven eller barnevernfaget entydige anvisninger om hva som er til det beste for barnet og familien i den enkelte sak. FNs barnekomité har i Generell kommentar nr. 14 (2013) tydeliggjort prinsippet om barnets beste, og har skilt ut syv punkter om hva begrepet inneholder; barnets egen identitet, barnets og foreldrenes bakgrunn, barnets synspunkter, barnets behov for å bevare familiemiljøet, barnets behov for omsorg og beskyttelse, barnets sårbarhet og barnets helse, utdanning og utvikling (Gjedrem, 2018, s. 65). Alle de syv punktene er like viktige og barnevernstjenesten skal etterstrebe dem (optimaliseringsnorm), men de må avveie og prioritere punktene i hvert enkelt tilfelle (avveiningsnorm) (Gjedrem, 2018). Bufdir har laget retningslinjer for samvær (2022) som beskriver hvordan barneverntjenesten kan arbeide for å legge forholdene til rette for å ivareta målsetningen med samvær: «å opprettholde og styrke relasjonen mellom barnet og foreldrene» (Bufdir, 2022, s.1). Retningslinjene understreker at et overordnet hensyn er at samværene skal være til barnets beste, at de skal være så naturlige som mulig, at de må være gode og forutsigbare og at det er barnets mening som skal være utgangspunkt for vurdering av hvor og hvor ofte samvær skal foregå.
Ansatte i barnevernet utøver faglig skjønn i alle deler av saksbehandlingen, men det må alltid skje innenfor rammen av gjeldende lovgivning (Kane, 2015). Bestemmelsene i Lov om barnevern (2021) krever at barnevernstjenesten tolker og vurderer den konkrete situasjonen før de fatter vedtak (Oterholm, 2023). I barnevernsloven (2021, § 1-3) står det om barnets beste: «Hva som er til barnets beste må avgjøres etter en konkret vurdering.» Når det gjelder omfanget av samvær etter omsorgsovertakelse, står det i barnevernsloven (2021, § 7-2) at «Nemndas vedtak om samvær skal baseres på en konkret vurdering, og at samvær skal være til barnets beste», men barnevernsloven angir ingen norm for antall samvær eller hva samvær skal inneholde. Kane (2015) skriver at det er formålet med barnevernsloven (2021, § 1-1) og lovens krav om forsvarlighet (§ 1-7) som vil styre slike vurderinger, sammen med retningslinjene fra Bufdir (2022). Det er her barnevernsarbeiderne må bruke sin fagkunnskap og utøve faglig skjønn.
Den undersøkelsen som artikkelen bygger på, ble foretatt høsten 2020. Flere av EMD-dommene var gjort kjent da undersøkelsen ble gjennomført, men den nye barnevernsloven (2021) hadde ikke trådt i kraft, og Bufdir (2022, 2023) hadde ikke publisert og iverksatt de nye nasjonale retningslinjene. Barnevernsarbeiderne hadde dermed ikke innsikt i de nye retningslinjene da undersøkelsen foregikk.
På grunnlag av en vignett om en kompleks barnevernssak der barnevernet har bestemt å fremme omsorgsovertakelse for nemnda, diskuterte åtte fokusgrupper fra ulike barnevernstjenester omfang av samvær for barnet. I artikkelen diskuterer vi følgende problemstilling: Hvordan kommer skjønn til uttrykk når barnevernsarbeidere skal vurdere omfang av samvær etter omsorgsovertakelse? Vi tar utgangspunkt i følgende underspørsmål: 1. Hvordan resonnerer barnevernsarbeidere faglig rundt samværsfastsetting? 2. Hvordan erfarer de rommet for skjønn etter EMD-dommene?
ANNEN FORSKNING
Forskere har reist spørsmål om det kunnskapsmessige grunnlaget for vurdering og vedtak om samvær har vært tilstrekkelig. Stang og Baugerud (2018) viser eksempelvis til manglende empiriske studier av effekter av omfang og innhold i samværsordning. Mye av forskningslitteraturen om samvær i barnevernet er knyttet til juridiske betraktninger og til avgjørelsene i fylkesnemnda (se f.eks. Alvik, 2021; Gerdts-Andresen, 2020).
Gerdts-Andresen (2020) undersøkte om fylkesnemndas (i dag barneverns- og helsenemnda) begrunnelser samsvarer med norsk og internasjonal rett når en regulerer samværsretten mellom barn og foreldre. Gerdts-Andresen konkluderer med at begrunnelsene er generelle og at det sjelden kommer frem faglige begrunnelser relatert til samværsreguleringen og det enkelte barnets særlige behov.
En kunnskapsoppsummering om samvær med biologisk familie ved langvarige fosterhjemsplasseringer og adopsjon (Boyle, 2015) viste at konsekvensene av samvær for barns utvikling har vært et hovedfokus i forskingen. Boyle oppsummerer at kontakt mellom barn og foreldre kan være viktig for barnets tilknytning, bearbeiding av tapsopplevelse og identitetsdanning. Dersom foreldrene har utsatt barnet for vold, seksuelle overgrep, psykisk mishandling eller liknende, kan kontakten derimot være svært skadelig, særlig dersom mishandling og omsorgssvikt blir utført under samværet. Boyle konkluderer kunnskapsoppsummeringen med at barnevernet må vurdere antall besøk fra sak til sak, og at vurderingen må begrunnes i barnets beste. Videre må barnevernet aktivt arbeide sammen med barn, foreldre, øvrige familienettverk og fosterhjemmet for å legge forholdene til rette for gode og trygge samvær, og de må følge med på barnets reaksjoner etter samvær. Boyle (2015) legger hovedansvaret på sosialarbeidere for å sikre kvaliteten på kontakten og samværene mellom barn og foreldre.
En viktig del av kritikken fra EMD har vært at det er for svake begrunnelser og for dårlig dokumentasjon i vedtak om samværsfastsetting. Van der Weele og Karlsen (2021) drøfter beslutningsprosesser i barnevernet og er kritiske til et svakt og usystematisk arbeid med informasjonsinnhenting og analysearbeid i undersøkelsene. De understreker betydningen av kritisk refleksjon. Jørgensen og Heggen (2020) viser også til betydningen av kritisk refleksjon, i tillegg til at det er nødvendig med kollegiale drøftinger for å diskutere og prøve ut ulike hypoteser om sammenhenger før barnevernet konkluderer i saken. Slike drøftinger kan utvikle det faglige skjønnet.
I en analyse av barnevernssakene som ble behandlet i EMD fra 2016, fant Stang et al. (2023) blant annet stor variasjon i omfang av og innhold i samvær mellom barn og foreldre etter plassering, variasjon i hvordan vedtakene var begrunnet og i hvordan føringene fra EMD og Høyesterett var implementert. Stang et al. (2023) gir en rekke overordnede anbefalinger til barneverntjenestene om samværsordninger; at de må være fleksible, at det må settes av nok tid og ressurser til oppfølgingen av barn, foreldre og fosterforeldre, og at det må gjøres systematisk evaluering av samværene (s. 216). En av suksessfaktorene ved gode samvær var godt samarbeid mellom de voksne. Stang et al. (2023) konkluderer med at det trengs mer forskning på en rekke områder, blant annet modellforsøk med ulike typer samvær
Les opprinnelig artikkelNorge er i løpet av de siste årene flere ganger felt av den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) for «brudd på retten til familieliv» etter den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 8. De fleste av sakene gjelder spørsmål om samvær etter omsorgsovertakelse. EMD-dommene kritiserer norske avgjørelser om samvær for at de ikke tar nok hensyn til at omsorgsovertakelser skal være midlertidige, at de legger for liten vekt på kontakt mellom foreldre og barn, og at begrunnelsene er for svake (Norges Institusjon for Menneskerettigheter, NIM, 2020). Norge er altså ikke felt på at omsorgen for barna var overtatt, men at det var for få samvær.
Disse EMD-dommene har bidratt til å sette søkelys på barnevernets faglige skjønn og beslutninger om samvær ved omsorgsovertakelse, både blant fagfolk og i media (Gerdts-Andresen, 2020; Kolsrud 2021; NIM, 2020; Odland 2022; Stang & Baugerud, 2018). Nyere studier indikerer at barnevernet har endret norsk praksis for samværsfastsettelse etter dommene i EMD og Høyesterett, og legger til rette for mer samvær enn tidligere (Alvik, 2021; Stang et al., 2023). Offentlige utredninger og nye føringer fra Barne-ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) legger nå lagt større vekt på at barnevernet har plikt til å aktivt arbeide for at relasjonen mellom barn og foreldre opprettholdes og utvikles, slik at gjenforening kan være mulig (bl.a. barnevernsloven §§ 7-1 og 7-2; Bufdir, 2022, 2023; Prop 133 L (2020-2021)).
Ny lov om barnevern (2021, gjeldende fra 01.01.23) tydeliggjør det biologiske prinsipp i § 1-5: «Barn har rett til omsorg og beskyttelse, fortrinnsvis i egen familie. Barnevernets tiltak skal ikke være mer inngripende enn nødvendig.» Den nye formuleringen er en styrking av det biologiske prinsippet. Barnevernsog helsenemnda må begrunne faglig når de skal fatte beslutninger om samvær etter omsorgsovertakelse. Barnevernstjenesten må synliggjøre at kryssende menneskerettigheter er i spill (NIM, 2020), men at hensynet til barnets beste alltid skal veie tyngre enn det biologiske prinsipp (barnevernsloven §§ 1-3 og 7-2; Bufdir, 2022).
Selv om prinsippet om retten til familieliv er styrket, gir ikke loven eller barnevernfaget entydige anvisninger om hva som er til det beste for barnet og familien i den enkelte sak. FNs barnekomité har i Generell kommentar nr. 14 (2013) tydeliggjort prinsippet om barnets beste, og har skilt ut syv punkter om hva begrepet inneholder; barnets egen identitet, barnets og foreldrenes bakgrunn, barnets synspunkter, barnets behov for å bevare familiemiljøet, barnets behov for omsorg og beskyttelse, barnets sårbarhet og barnets helse, utdanning og utvikling (Gjedrem, 2018, s. 65). Alle de syv punktene er like viktige og barnevernstjenesten skal etterstrebe dem (optimaliseringsnorm), men de må avveie og prioritere punktene i hvert enkelt tilfelle (avveiningsnorm) (Gjedrem, 2018). Bufdir har laget retningslinjer for samvær (2022) som beskriver hvordan barneverntjenesten kan arbeide for å legge forholdene til rette for å ivareta målsetningen med samvær: «å opprettholde og styrke relasjonen mellom barnet og foreldrene» (Bufdir, 2022, s.1). Retningslinjene understreker at et overordnet hensyn er at samværene skal være til barnets beste, at de skal være så naturlige som mulig, at de må være gode og forutsigbare og at det er barnets mening som skal være utgangspunkt for vurdering av hvor og hvor ofte samvær skal foregå.
Ansatte i barnevernet utøver faglig skjønn i alle deler av saksbehandlingen, men det må alltid skje innenfor rammen av gjeldende lovgivning (Kane, 2015). Bestemmelsene i Lov om barnevern (2021) krever at barnevernstjenesten tolker og vurderer den konkrete situasjonen før de fatter vedtak (Oterholm, 2023). I barnevernsloven (2021, § 1-3) står det om barnets beste: «Hva som er til barnets beste må avgjøres etter en konkret vurdering.» Når det gjelder omfanget av samvær etter omsorgsovertakelse, står det i barnevernsloven (2021, § 7-2) at «Nemndas vedtak om samvær skal baseres på en konkret vurdering, og at samvær skal være til barnets beste», men barnevernsloven angir ingen norm for antall samvær eller hva samvær skal inneholde. Kane (2015) skriver at det er formålet med barnevernsloven (2021, § 1-1) og lovens krav om forsvarlighet (§ 1-7) som vil styre slike vurderinger, sammen med retningslinjene fra Bufdir (2022). Det er her barnevernsarbeiderne må bruke sin fagkunnskap og utøve faglig skjønn.
Den undersøkelsen som artikkelen bygger på, ble foretatt høsten 2020. Flere av EMD-dommene var gjort kjent da undersøkelsen ble gjennomført, men den nye barnevernsloven (2021) hadde ikke trådt i kraft, og Bufdir (2022, 2023) hadde ikke publisert og iverksatt de nye nasjonale retningslinjene. Barnevernsarbeiderne hadde dermed ikke innsikt i de nye retningslinjene da undersøkelsen foregikk.
På grunnlag av en vignett om en kompleks barnevernssak der barnevernet har bestemt å fremme omsorgsovertakelse for nemnda, diskuterte åtte fokusgrupper fra ulike barnevernstjenester omfang av samvær for barnet. I artikkelen diskuterer vi følgende problemstilling: Hvordan kommer skjønn til uttrykk når barnevernsarbeidere skal vurdere omfang av samvær etter omsorgsovertakelse? Vi tar utgangspunkt i følgende underspørsmål: 1. Hvordan resonnerer barnevernsarbeidere faglig rundt samværsfastsetting? 2. Hvordan erfarer de rommet for skjønn etter EMD-dommene?
ANNEN FORSKNING
Forskere har reist spørsmål om det kunnskapsmessige grunnlaget for vurdering og vedtak om samvær har vært tilstrekkelig. Stang og Baugerud (2018) viser eksempelvis til manglende empiriske studier av effekter av omfang og innhold i samværsordning. Mye av forskningslitteraturen om samvær i barnevernet er knyttet til juridiske betraktninger og til avgjørelsene i fylkesnemnda (se f.eks. Alvik, 2021; Gerdts-Andresen, 2020).
Gerdts-Andresen (2020) undersøkte om fylkesnemndas (i dag barneverns- og helsenemnda) begrunnelser samsvarer med norsk og internasjonal rett når en regulerer samværsretten mellom barn og foreldre. Gerdts-Andresen konkluderer med at begrunnelsene er generelle og at det sjelden kommer frem faglige begrunnelser relatert til samværsreguleringen og det enkelte barnets særlige behov.
En kunnskapsoppsummering om samvær med biologisk familie ved langvarige fosterhjemsplasseringer og adopsjon (Boyle, 2015) viste at konsekvensene av samvær for barns utvikling har vært et hovedfokus i forskingen. Boyle oppsummerer at kontakt mellom barn og foreldre kan være viktig for barnets tilknytning, bearbeiding av tapsopplevelse og identitetsdanning. Dersom foreldrene har utsatt barnet for vold, seksuelle overgrep, psykisk mishandling eller liknende, kan kontakten derimot være svært skadelig, særlig dersom mishandling og omsorgssvikt blir utført under samværet. Boyle konkluderer kunnskapsoppsummeringen med at barnevernet må vurdere antall besøk fra sak til sak, og at vurderingen må begrunnes i barnets beste. Videre må barnevernet aktivt arbeide sammen med barn, foreldre, øvrige familienettverk og fosterhjemmet for å legge forholdene til rette for gode og trygge samvær, og de må følge med på barnets reaksjoner etter samvær. Boyle (2015) legger hovedansvaret på sosialarbeidere for å sikre kvaliteten på kontakten og samværene mellom barn og foreldre.
En viktig del av kritikken fra EMD har vært at det er for svake begrunnelser og for dårlig dokumentasjon i vedtak om samværsfastsetting. Van der Weele og Karlsen (2021) drøfter beslutningsprosesser i barnevernet og er kritiske til et svakt og usystematisk arbeid med informasjonsinnhenting og analysearbeid i undersøkelsene. De understreker betydningen av kritisk refleksjon. Jørgensen og Heggen (2020) viser også til betydningen av kritisk refleksjon, i tillegg til at det er nødvendig med kollegiale drøftinger for å diskutere og prøve ut ulike hypoteser om sammenhenger før barnevernet konkluderer i saken. Slike drøftinger kan utvikle det faglige skjønnet.
I en analyse av barnevernssakene som ble behandlet i EMD fra 2016, fant Stang et al. (2023) blant annet stor variasjon i omfang av og innhold i samvær mellom barn og foreldre etter plassering, variasjon i hvordan vedtakene var begrunnet og i hvordan føringene fra EMD og Høyesterett var implementert. Stang et al. (2023) gir en rekke overordnede anbefalinger til barneverntjenestene om samværsordninger; at de må være fleksible, at det må settes av nok tid og ressurser til oppfølgingen av barn, foreldre og fosterforeldre, og at det må gjøres systematisk evaluering av samværene (s. 216). En av suksessfaktorene ved gode samvær var godt samarbeid mellom de voksne. Stang et al. (2023) konkluderer med at det trengs mer forskning på en rekke områder, blant annet modellforsøk med ulike typer samvær