Magma
02.12.2020
1 INNLEDNING
Denne artikkelen presenterer resultatene av en casestudie av et større veiprosjekt hvor prestasjonsinnkjøp (BVP) ble brukt ved kontrahering av rådgiver. Vi diskuterer hvordan innkjøpsprosessen kan påvirke et prosjekts gjennomføring og lønnsomhet, og om BVP kan være et egnet virkemiddel for å løse utfordringer med fremdrift og lønnsomhet som man ofte erfarer i offentlige prosjekter.
Prosjekter har etter hvert blitt et sentralt virkemiddel for å organisere arbeid i både privat og offentlig sektor. Transportinfrastruktur, forsvarsmateriell, bygg, IKT-tjenester med mer blir i all hovedsak levert i form av prosjekter, og i offentlig sektor øker andelen prosjekter av samlede bevilgninger. I løpet av de siste ti årene har det vært en særlig stor økning i bevilgningene til veibygging, men tids- og kostnadseffektiviteten har vært svak. Planprosessene tar gjerne åtte til tolv år, og samfunnsøkonomisk lønnsomhet har vært tillagt liten vekt når nye prosjekter prioriteres i Nasjonal transportplan (Welde mfl., 2013). Investeringskostnaden har hatt en tendens til å øke gjennom forprosjektfasen (Welde, 2014, 2016).
Riktig valg av innkjøps- og kontraktstrategi er blant de viktigste suksessfaktorene for å lykkes med store prosjekter (Torp mfl., 2006). Dette henger nært sammen med hele gjennomføringsmodellen. Mye tyder på at statlige byggherrer ikke reflekterer tilstrekkelig over hvilke oppgaver som settes ut, og med hvilken kontraktmodell, og at dette i stor grad har vært styrt av tradisjon (Lædre, 2012; Welde mfl., 2018). De senere årene har man imidlertid sett stadig flere eksempler på at både offentlige og private prosjekteiere eksperimenterer med nye kontraktstrategier. Det handler blant annet om tidlig involvering av entreprenør, at mer ansvar overlates til leverandør (f.eks. totalentreprise), og ulike varianter av samspills- og relasjonsbaserte kontrakter (Lædre, 2020). Hensikten er å utnytte privat sektors effektivitet og kreativitet, og gjennom det oppnå mer samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter.
Én anvendt tilnærming er prestasjonsinnkjøp (BVP), en metode for prosjektanskaffelse som vektlegger leverandørens kompetanse og prestasjon fremfor detaljerte beskrivelser av prosjektaktiviteter. Det innebærer at leverandøren får et betydelig totalansvar og løser oppgaven på selvstendig vis uten detaljstyring fra oppdragsgivers side. Hovedtanken er at det er leverandøren som er eksperten, og at det er denne som er best egnet til å styre prosjektet slik at det når de målene som virksomheten formulerer.
Veiselskapet Nye Veier AS er blant de som eksperimenterer med nye anskaffelses- og kontraktstrategier. Selskapet har valgt en slank organisasjon, som innebærer at de fleste oppgaver settes ut. Det gjelder også typisk offentlige oppgaver knyttet til planlegging, utredning og kontakt med ulike interessenter.
Selskapet har friere rammebetingelser enn Statens vegvesen. Mens Vegvesenet er avhengig av årlige bevilgninger på statsbudsjettet og må bygge veier i den rekkefølgen Stortinget bestemmer, har Nye Veier en stor grunnbevilgning og kan selv velge utbyggingsrekkefølge innenfor porteføljen som de har ansvaret for. Skjermet som det er fra politisk detaljstyring, er en av hensiktene med selskapet at det skal effektivisere gjennom å prøve ut nye samarbeids- og kontraktsformer opp mot konsulenter og entreprenører (Samferdselsdepartementet, 2015).
Følgeforskere fra SINTEF og NTNU fulgte planprosjektet for E18 Dørdal-Grimstad, hvor Nye Veier valgte å kontrahere et rådgivningsmiljø etter BVP-metoden, og hvor rådgiver fikk en mer sentral rolle i utarbeidelsen av kommunedelplan, med et mer selvstendig ansvar enn det som tradisjonelt har vært vanlig i veiprosjekter.
Kommunedelplanen er en viktig del av forprosjektfasen i veiprosjekter. Det innebærer at kommunen(-e) hvor veien er planlagt å gå, skal fastsette overordnede prinsipper for den fremtidige veiutbyggingen. Også andre offentlige byggherrer, som Statsbygg og Bane NOR, har ansvar for liknende prosesser der man må håndtere ulike interesser og veie ulike samfunnsbehov opp mot hverandre. Erfaring har vist at lønnsomhet og kostnadskontroll ofte har måttet vike for konsensus. Nye Veiers forsøk med ny organisering av forprosjektfasen følges derfor med interesse også av andre aktører.
I denne artikkelen presenterer og diskuterer vi erfaringer fra prosessen. Artikkelen er basert på en større rapport (Ramstad mfl., 2020) som diskuterte ulike problemstillinger, hvorav BVP var én. Vi forsøker å gi svar på to spørsmål. For det første, er BVP et egnet virkemiddel for å øke den samfunnsøkonomiske lønnsomheten i offentlige prosjekter? For det andre, gitt at BVP ønskes anvendt i en tidligfase, hvilke erfaringer fra caseprosjektet er det viktig å være oppmerksom på? Selv om vi bruker et veiprosjekt som case, er problemstillingene og resultatene relevante også for andre prosjekter både i offentlig og privat sektor.
2 EKSISTERENDE LITTERATUR
MAKE OR BUY - TRANSAKSJONSKOSTNADSTEORI Anskaffelses- og kontraktstrategien har mange elementer og henger nært sammen med hele gjennomføringsmodellen for prosjektet. Det første grunnleggende spørsmålet som må stilles, er hvorvidt man skal produsere ved bruk av interne krefter eller ved kjøp av leveranser i et marked. Dette er et grunnleggende spørsmål for alle organisasjoner som ikke bare handler om organisasjonens egen kapasitet og kompetanse og om pris i markedet kontra egen produksjonskostnad, men også, og ikke minst, om hvordan man kan være sikker på å få det man har behov for. Risikoen for det siste kan i prinsippet beregnes som en kostnad - kostnaden ved å definere og følge opp en leveranse (eller en transaksjon).
Transaksjonskostnadsteori handler om å finne den mest effektive økonomiske organiseringen av en transaksjon, hensyntatt både produksjonskostnader og transaksjonskostnader. Den klassiske kilden er Williamson (1979), men transaksjonskostnadsteori er et stort fagfelt med mye litteratur. De to ekstreme alternativene er 1) å bruke markedet og 2) å velge egenproduksjon. Jo større transaksjonskostnaden ved å definere og følge opp markedstransaksjoner er, jo mer rasjonelt kan det være å bruke interne krefter, selvsagt sett i sammenheng med ekstern pris kontra egen kostnad. Dette følger av at man i alle fall i prinsippet har større mulighet til å styre sin egen aktivitet (gjennom et organisasjonsinternt hierarki) enn andres (gjennom et marked).
Williamson har etablert fem viktige drivere for transaksjonskostnader: hyppighet i leveranser, usikkerhet av ulike slag, og ressursspesifisitet1 som angår selve leveransen, mens begrenset rasjonalitet (hos kjøper) og opportunisme (hos selger) angår relasjonen mellom kjøper og selger. Et veletablert tillitsforhold mellom kjøper og selger er en risikoreduserende strategi. Det er usikkerhetsmomentene i leveransen som er de vanskeligste å håndtere, også når tillitsrelasjonen er god, ikke minst når det gjelder ikke-standardiserte tjenester med et utfall som ikke kan garanteres.
FORDELING AV ANSVAR
Gitt at en velger å bruke markedet, er det en rekke valg som må tas, blant annet knyttet til utvelgelse og kontrahering av leverandør samt utforming av kontrakten - ikke minst når det gjelder fordelingen av ansvar for resultatene og dermed usikkerheten. Her vil det være naturlig å trekke på standard prinsipal-agentteori, som handler om å fastsette den (fra prinsipalens ståsted) mest effektive kontrakten mellom en oppdragsgiver (prinsipalen) og en oppdragstaker (agent) under gitte forutsetninger (Lædre, 2020; Eisenhardt, 1989). Når leverandøren kan antas å ha svake insentiver til innsats, og det er vanskelig for oppdragsgiver
1 Asset specificity er et uttrykk for i hvilken grad den ressursen som settes inn i leveransen, er av spesiell betydning (og verdi) for en vellykket leveranse.
å verifisere innsatsen, kan dette tale for å overføre både ansvar for resultatet og medfølgende risiko til leverandøren. Det kan for eksempel gjøres i form av en avtale om fastpris eller betaling for verifisert sluttresultat. Dette må avveies mot det faktum at leverandøren ofte er mer risikoavers enn oppdragsgiver og dermed vil kunne kreve en risikopremie.
TILLITSBASERTE KONTRAKTER / SAMSPILL
Mens klassiske kontrakter ideelt sett skal være komplette, har det de senere år vært tatt til orde for kontrakter som er basert på at det utvikles en god relasjon mellom partene. Disse går under mange navn, som samspillskontrakt, relasjonskontrakt og alliansekontrakt (Lædre, 2012; Stene mfl., 2016). Som nevnt er det å bygge tillit et risikoreduserende tiltak, og målet med samspill er nettopp å underbygge gjensidig tillit og respekt mellom partene, for derigjennom å unngå konflikter. Slike kontrakter omfatter både harde elementer som deling av gevinst ved forbedring i produktivitet og regler for tvistehåndtering, og myke tiltak som samlokalisering / felles kontor, faste møter og rett til deltakelse på hverandres møter. Litteraturen er ikke konsistent på hvorvidt for eksempel felles styringsmekanismer (Børve mfl., 2017) eller samarbeidskompetanse blant medarbeidere hos alle parter (Nevstad mfl., 2018) er av størst betydning. Annen litteratur kan tyde på at velfungerende samarbeid henger sammen med forbedret leveransekvalitet, men ikke med endringer i tidsforbruk eller kostnader (Haaskjold mfl., 2020). Tildeling av oppdrag baseres ikke på pris alene. Ofte benyttes såkalt målpris, som betyr at avtalesummen blir bestemt av en prisformel hvor leverandøren beholder en del av gevinsten dersom han greier å få kostnaden lavere enn den definerte målprisen, og vice versa.
De senere års økte interesse for samspill kan knyttes til trenden med at prosjekter øker i omfang og kompleksitet (Lædre, 2020). Endringer i anskaffelsesregelverket har også tilrettelagt for at det er enklere å ha dialog med leverandør og
Gå til medietProsjekter har etter hvert blitt et sentralt virkemiddel for å organisere arbeid i både privat og offentlig sektor. Transportinfrastruktur, forsvarsmateriell, bygg, IKT-tjenester med mer blir i all hovedsak levert i form av prosjekter, og i offentlig sektor øker andelen prosjekter av samlede bevilgninger. I løpet av de siste ti årene har det vært en særlig stor økning i bevilgningene til veibygging, men tids- og kostnadseffektiviteten har vært svak. Planprosessene tar gjerne åtte til tolv år, og samfunnsøkonomisk lønnsomhet har vært tillagt liten vekt når nye prosjekter prioriteres i Nasjonal transportplan (Welde mfl., 2013). Investeringskostnaden har hatt en tendens til å øke gjennom forprosjektfasen (Welde, 2014, 2016).
Riktig valg av innkjøps- og kontraktstrategi er blant de viktigste suksessfaktorene for å lykkes med store prosjekter (Torp mfl., 2006). Dette henger nært sammen med hele gjennomføringsmodellen. Mye tyder på at statlige byggherrer ikke reflekterer tilstrekkelig over hvilke oppgaver som settes ut, og med hvilken kontraktmodell, og at dette i stor grad har vært styrt av tradisjon (Lædre, 2012; Welde mfl., 2018). De senere årene har man imidlertid sett stadig flere eksempler på at både offentlige og private prosjekteiere eksperimenterer med nye kontraktstrategier. Det handler blant annet om tidlig involvering av entreprenør, at mer ansvar overlates til leverandør (f.eks. totalentreprise), og ulike varianter av samspills- og relasjonsbaserte kontrakter (Lædre, 2020). Hensikten er å utnytte privat sektors effektivitet og kreativitet, og gjennom det oppnå mer samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter.
Én anvendt tilnærming er prestasjonsinnkjøp (BVP), en metode for prosjektanskaffelse som vektlegger leverandørens kompetanse og prestasjon fremfor detaljerte beskrivelser av prosjektaktiviteter. Det innebærer at leverandøren får et betydelig totalansvar og løser oppgaven på selvstendig vis uten detaljstyring fra oppdragsgivers side. Hovedtanken er at det er leverandøren som er eksperten, og at det er denne som er best egnet til å styre prosjektet slik at det når de målene som virksomheten formulerer.
Veiselskapet Nye Veier AS er blant de som eksperimenterer med nye anskaffelses- og kontraktstrategier. Selskapet har valgt en slank organisasjon, som innebærer at de fleste oppgaver settes ut. Det gjelder også typisk offentlige oppgaver knyttet til planlegging, utredning og kontakt med ulike interessenter.
Selskapet har friere rammebetingelser enn Statens vegvesen. Mens Vegvesenet er avhengig av årlige bevilgninger på statsbudsjettet og må bygge veier i den rekkefølgen Stortinget bestemmer, har Nye Veier en stor grunnbevilgning og kan selv velge utbyggingsrekkefølge innenfor porteføljen som de har ansvaret for. Skjermet som det er fra politisk detaljstyring, er en av hensiktene med selskapet at det skal effektivisere gjennom å prøve ut nye samarbeids- og kontraktsformer opp mot konsulenter og entreprenører (Samferdselsdepartementet, 2015).
Følgeforskere fra SINTEF og NTNU fulgte planprosjektet for E18 Dørdal-Grimstad, hvor Nye Veier valgte å kontrahere et rådgivningsmiljø etter BVP-metoden, og hvor rådgiver fikk en mer sentral rolle i utarbeidelsen av kommunedelplan, med et mer selvstendig ansvar enn det som tradisjonelt har vært vanlig i veiprosjekter.
Kommunedelplanen er en viktig del av forprosjektfasen i veiprosjekter. Det innebærer at kommunen(-e) hvor veien er planlagt å gå, skal fastsette overordnede prinsipper for den fremtidige veiutbyggingen. Også andre offentlige byggherrer, som Statsbygg og Bane NOR, har ansvar for liknende prosesser der man må håndtere ulike interesser og veie ulike samfunnsbehov opp mot hverandre. Erfaring har vist at lønnsomhet og kostnadskontroll ofte har måttet vike for konsensus. Nye Veiers forsøk med ny organisering av forprosjektfasen følges derfor med interesse også av andre aktører.
I denne artikkelen presenterer og diskuterer vi erfaringer fra prosessen. Artikkelen er basert på en større rapport (Ramstad mfl., 2020) som diskuterte ulike problemstillinger, hvorav BVP var én. Vi forsøker å gi svar på to spørsmål. For det første, er BVP et egnet virkemiddel for å øke den samfunnsøkonomiske lønnsomheten i offentlige prosjekter? For det andre, gitt at BVP ønskes anvendt i en tidligfase, hvilke erfaringer fra caseprosjektet er det viktig å være oppmerksom på? Selv om vi bruker et veiprosjekt som case, er problemstillingene og resultatene relevante også for andre prosjekter både i offentlig og privat sektor.
2 EKSISTERENDE LITTERATUR
MAKE OR BUY - TRANSAKSJONSKOSTNADSTEORI Anskaffelses- og kontraktstrategien har mange elementer og henger nært sammen med hele gjennomføringsmodellen for prosjektet. Det første grunnleggende spørsmålet som må stilles, er hvorvidt man skal produsere ved bruk av interne krefter eller ved kjøp av leveranser i et marked. Dette er et grunnleggende spørsmål for alle organisasjoner som ikke bare handler om organisasjonens egen kapasitet og kompetanse og om pris i markedet kontra egen produksjonskostnad, men også, og ikke minst, om hvordan man kan være sikker på å få det man har behov for. Risikoen for det siste kan i prinsippet beregnes som en kostnad - kostnaden ved å definere og følge opp en leveranse (eller en transaksjon).
Transaksjonskostnadsteori handler om å finne den mest effektive økonomiske organiseringen av en transaksjon, hensyntatt både produksjonskostnader og transaksjonskostnader. Den klassiske kilden er Williamson (1979), men transaksjonskostnadsteori er et stort fagfelt med mye litteratur. De to ekstreme alternativene er 1) å bruke markedet og 2) å velge egenproduksjon. Jo større transaksjonskostnaden ved å definere og følge opp markedstransaksjoner er, jo mer rasjonelt kan det være å bruke interne krefter, selvsagt sett i sammenheng med ekstern pris kontra egen kostnad. Dette følger av at man i alle fall i prinsippet har større mulighet til å styre sin egen aktivitet (gjennom et organisasjonsinternt hierarki) enn andres (gjennom et marked).
Williamson har etablert fem viktige drivere for transaksjonskostnader: hyppighet i leveranser, usikkerhet av ulike slag, og ressursspesifisitet1 som angår selve leveransen, mens begrenset rasjonalitet (hos kjøper) og opportunisme (hos selger) angår relasjonen mellom kjøper og selger. Et veletablert tillitsforhold mellom kjøper og selger er en risikoreduserende strategi. Det er usikkerhetsmomentene i leveransen som er de vanskeligste å håndtere, også når tillitsrelasjonen er god, ikke minst når det gjelder ikke-standardiserte tjenester med et utfall som ikke kan garanteres.
FORDELING AV ANSVAR
Gitt at en velger å bruke markedet, er det en rekke valg som må tas, blant annet knyttet til utvelgelse og kontrahering av leverandør samt utforming av kontrakten - ikke minst når det gjelder fordelingen av ansvar for resultatene og dermed usikkerheten. Her vil det være naturlig å trekke på standard prinsipal-agentteori, som handler om å fastsette den (fra prinsipalens ståsted) mest effektive kontrakten mellom en oppdragsgiver (prinsipalen) og en oppdragstaker (agent) under gitte forutsetninger (Lædre, 2020; Eisenhardt, 1989). Når leverandøren kan antas å ha svake insentiver til innsats, og det er vanskelig for oppdragsgiver
1 Asset specificity er et uttrykk for i hvilken grad den ressursen som settes inn i leveransen, er av spesiell betydning (og verdi) for en vellykket leveranse.
å verifisere innsatsen, kan dette tale for å overføre både ansvar for resultatet og medfølgende risiko til leverandøren. Det kan for eksempel gjøres i form av en avtale om fastpris eller betaling for verifisert sluttresultat. Dette må avveies mot det faktum at leverandøren ofte er mer risikoavers enn oppdragsgiver og dermed vil kunne kreve en risikopremie.
TILLITSBASERTE KONTRAKTER / SAMSPILL
Mens klassiske kontrakter ideelt sett skal være komplette, har det de senere år vært tatt til orde for kontrakter som er basert på at det utvikles en god relasjon mellom partene. Disse går under mange navn, som samspillskontrakt, relasjonskontrakt og alliansekontrakt (Lædre, 2012; Stene mfl., 2016). Som nevnt er det å bygge tillit et risikoreduserende tiltak, og målet med samspill er nettopp å underbygge gjensidig tillit og respekt mellom partene, for derigjennom å unngå konflikter. Slike kontrakter omfatter både harde elementer som deling av gevinst ved forbedring i produktivitet og regler for tvistehåndtering, og myke tiltak som samlokalisering / felles kontor, faste møter og rett til deltakelse på hverandres møter. Litteraturen er ikke konsistent på hvorvidt for eksempel felles styringsmekanismer (Børve mfl., 2017) eller samarbeidskompetanse blant medarbeidere hos alle parter (Nevstad mfl., 2018) er av størst betydning. Annen litteratur kan tyde på at velfungerende samarbeid henger sammen med forbedret leveransekvalitet, men ikke med endringer i tidsforbruk eller kostnader (Haaskjold mfl., 2020). Tildeling av oppdrag baseres ikke på pris alene. Ofte benyttes såkalt målpris, som betyr at avtalesummen blir bestemt av en prisformel hvor leverandøren beholder en del av gevinsten dersom han greier å få kostnaden lavere enn den definerte målprisen, og vice versa.
De senere års økte interesse for samspill kan knyttes til trenden med at prosjekter øker i omfang og kompleksitet (Lædre, 2020). Endringer i anskaffelsesregelverket har også tilrettelagt for at det er enklere å ha dialog med leverandør og
