AddToAny

På sporet av kvalitet i saksbehandlingen av sosialhjelpssaker ved Nav-kontor

På sporet av kvalitet i saksbehandlingen av sosialhjelpssaker ved Nav-kontor
Denne artikkelen retter et søkelys på hvilke organisatoriske faktorer som kan påvirke kvalitet i saksbehandlingen av søknader om økonomisk sosialhjelp.
Studien baserer seg på datamateriale fra seks Nav-kontor: dokumenter, saksmapper og intervjuer med ledere og ansatte. Undersøkelsen viser at kvaliteten i saksbehandlingen påvirkes av flere organisatoriske faktorer. Nav-kontorene som har best kvalitet i saksbehandlingen, kjennetegnes av at de ansatte har formell sosialfaglig kompetanse, kontorene har en viss størrelse, og en viss spesialisering, som muliggjør et fagmiljø innen økonomisk sosialhjelp. Studien dokumenterer også behovet for en ledelse som forstår og prioriterer saksområdet økonomisk sosialhjelp, for at Nav-kontorene kan bli i stand til å heve kvaliteten i behandlingen av sosialhjelpssaker.

Ø
konomisk sosialhjelp er velferdsstatens siste sikkerhetsnett for den som ikke kan dekke sine utgifter til livsopphold hverken gjennom arbeidsinntekt eller på annen måte (Kjønstad, Syse & Kjelland, 2017a). Kommunene har ansvaret for økonomisk sosialhjelp etter Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen av 18. des. 2009 nr. 131 (sosialtjenesteloven) § 3. Saksbehandlingen av søknader om økonomisk sosialhjelp skjer ved de lokale Nav-kontorene etter Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen av 16. juni 2006 nr. 20 (Nav-loven) § 13. Saksbehandlernes handlingsrom påvirkes av ulike typer rammer, som for eksempel lovverk, organisering, kompetanse og økonomi (Heum, 2010). I denne artikkelen ser vi nærmere på de juridiske og organisatoriske rammene for saksbehandlerne og utforsker følgende problemstilling: Hvilke sammenhenger kan vi finne mellom kvaliteten i saksbehandlingen av søknader om økonomisk sosialhjelp og organisering av de samme Nav-kontor?
Hensikten med en slik undersøkelse er å finne ut hvordan organisatoriske faktorer kan bidra til å fremme kvalitet i saksbehandlingen av økonomiske sosialhjelp.
Kvalitet i saksbehandling vurderes ut fra saksbehandleres anvendelse av rettsregler på et faktisk saksforhold, og hvordan avgjørelsen begrunnes i enkeltvedtakene. Ambisjonen er at avgjørelsen er rettsriktig, og således ivaretar søkers rettssikkerhet. Vi har ikke foretatt en fullstendig rettslig overprøving av enkeltvedtakene, men undersøkt om saksbehandlerne har fulgt reglene på noen grunnleggende områder.
Det er tidligere dokumentert betydelige forskjeller i både organisering av Nav-kontor (Andreassen & Aars, 2015) og i saksbehandlingspraksisen (Billbo, Syversen, Mydland, Glemmestad & Solheim, 2014; Brandtzæg et. al, 2006; Helsetilsynet, 2011; Røhnebæk, Billbo & Lund, 2017; Terum, 2003). Saksbehandlere utøver juridisk og sosialfaglig skjønn. Forskjellene kan være legitime ved at tjenesten tilpasses lokale og individuelle behov. På den annen side kan forskjeller i saksbehandlerpraksis gi mistanke om varierende kvalitet i saksbehandlingen, noe som kan påvirke brukeres rettssikkerhet. Dette aktualiserer undersøkelser av saksbehandlingspraksis på sosialtjenesteområdet.
I det følgende redegjør vi for de juridiske og organisatoriske rammene, som vi anvender i vår analyse av saksbehandling og organisering ved Nav-kontorene. Deretter følger en redegjørelse for vår metodiske tilnærming, før vi presenterer hovedfunnene fra undersøkelsen. Til slutt drøfter vi sammenhenger mellom kvalitet i saksbehandling og organisering av Nav-kontor, og mulige implikasjoner av dette.

PERSPEKTIVER PÅ SAKSBEHANDLING Organisatoriske rammer
Nav-kontorene kan betraktes som organisasjoner, hvor arbeidsoppgaver fordeles og samordnes mellom organisasjonsmedlemmene for å realisere organisasjonens mål på en effektiv måte (Child, 2005). Utformingen av formelle strukturer, roller og rutiner, arbeidsdeling og koordinering, ansvarsfordeling, kontrollfunksjoner, arbeidsprosesser, kontorutforming og rekrutteringsprosedyrer er alle eksempler på organisatoriske faktorer som forutsettes å legge noen rammer for organisasjonsmedlemmenes adferd (Christensen, Egeberg, Lægreid, Roness & Røvik, 2015). Organisering forutsettes som regel å være et resultat av bevisst planlegging, men den kan også være et resultat av en fremvoksende praksis, som blir til når aktivitetene i organisasjonen tilpasses eksterne og interne forhold (Selznick, 1957). Det kan over tid utvikles tenke- og handlemåter blant ansatte som ikke er i overensstemmelse med formell organisering. Slike tilpasninger gjøres av individer og av grupper blant ansatte, og noen ganger av hele organisasjonen. Innenfor organisasjonsteorien snakker man da om at det skjer en institusjonali-sering av virksomheten, som innebærer at det gjennom praksis utvikles rutiner og handlemåter som får en egenverdi og blir et mål i seg selv (Scott, 2013). Etter hvert tas disse rutinene og handlemåtene for gitt, som den riktige og legitime måten å utføre oppgavene på. Slik utvikles institusjonaliserte praksiser (Weik, 2017), som i større eller mindre grad kan tilbakeføres til de formelle og rettslige rammer for utøvelsen av oppgavene. I vårt tilfelle dreier praksis seg om saksbehandling.
Studier av organiseringen av Nav-kontorene viser at det er stor variasjon i måten kontorene er organisert på, og dermed også organiseringen av de sosiale tjenestene ved Nav-kontorene (Andreassen & Aars, 2015). Da Nav-reformen ble iverksatt fikk de enkelte kommunene og staten, ved fylkesleddet i Nav, stor frihet i organiseringen av arbeidet ved Nav-kontorene. Det ble inngått avtaler mellom fylkesleddet og den enkelte kommune med hensyn til hvilke kommunale oppgaver som ble lagt til de lokale Nav-kontorene. Alle Nav-kontorene skulle ha det som omtales som «minimumsløsningen», som innebærer oppfølging og ansvar etter sosialtjenesteloven; økonomisk stønad, råd og veiledning, kvalifiseringsprogrammet, midlertidig bolig og individuell plan. Utover dette kunne de regionale og lokale partene bli enige om å plassere også andre kommunale oppgaver til Nav-kontorene. Organisasjonsforskjeller mellom Nav-kontorene kan omfatte kontorstørrelse, omfanget av de kommunale stillingsressurser som ble lagt til kontorene, formell kompetanse (utdanning) til de ansatte og lederne, ledelsens rolle og oppgaver, samt prinsipper for arbeidsdeling. Et viktig spørsmål ved den interne organiseringen av kontorene har vært hvor spesialiserte medarbeiderne skulle være. I de innledende faser ble begreper som «generalist» og «spesialist i prosess» fremholdt som idealer for saksbehandlerne, men denne type kompetanseprofiler har vist seg vanskelig å implementere (Andreassen & Aars, 2015). Ledelsen ved Nav-kontorene har dels bestått av todelt ledelse, med en leder for de statlige tjenester og en leder for de kommunale tjenestene, og dels av enhetlig ledelse (Andreassen & Aars, 2015).
I forbindelse med iverksettelsen av reformen ble en rekke tjenester som handlet om inntektssikring etter hvert lagt til egne forvaltningsenheter. Variasjoner i disse organisasjonsfaktorene sammenholdes senere med funn fra analysen av kvaliteten i saksbehandlingen, for å finne hvilke organisasjonsfaktorer som kan se ut til å fremme kvalitet i saksbehandlingen.

Juridiske rammer
De juridiske rammene for saksbehandlingen på sosialrettens område ved Nav-kontorene fremgår av ulike rettskilder. Vår artikkel baseres i all hovedsak på nasjonale rettskilder som lovverk, forarbeider, juridisk litteratur og instrukser, nærmere bestemt rundskriv til sosialtjenesteloven. Rundskrivet er valgt fordi det gir fortolkinger av hvordan regler skal forstås og praktiseres, og er den kilden arbeidsgiver forventer at saksbehandlerne anvender i saksbehandlingen av krav om økonomisk stønad (Arbeids- og velferdsetaten, 2012).
Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1969 (forvaltningsloven) § 3, 1. ledd setter rammer for den generelle saksbehandlingen ved at den blant annet gjelder for saksgangen rundt enkeltvedtak. Et vedtak om økonomisk stønad er et enkeltvedtak fordi det er en forvaltningsmessig avgjørelse, truffet under myndighetsutøvelse og retter seg mot enkeltindividers rettigheter og eventuelle plikter (forvaltningsloven § 2, 1. ledd (a) og (b)). Forvaltningslovens §§ 23- 25 setter krav til at enkeltvedtaket er skriftlig og begrunnes. Nav har plikt til å begrunne enkeltvedtaket ved at det konkret vises til hvilke regler som har kommet til anvendelse, at innholdet av reglene gjengis og at det redegjøres for sakens faktiske grunnlag, samt at hovedhensynene for det forvaltningsmessige skjønn nevnes (§ 25). Rettsanvendelsesskjønnet utøves ved at fortolkingen av reglenes innhold (1. ledd) og faktum i saken (2. ledd) sammenstilles. Etter § 25, 3. ledd er det hovedhensynene for forvaltningsskjønn som synligjøres. Med hovedhensyn menes å forklare de avgjørende avveininger som ligger til grunn for forvaltningsskjønn (Kjønstad, Syse & Kjelland, 2017b). Forarbeidene til forvaltningsloven understreker betydningen av at skjønnsmessige vurderinger bør begrunnes, og at begrunnelser blant annet fremmer likebehandling (Ot.prp. nr. 38 (1964-1965); Kane, 2018). Også i juridisk litteratur fremheves at vedtak bør være klare og utvetydige (Eckhoff & Smith, 2014; Kjønstad et al., 2017b). I rundskrivet står det at «kravene til begrunnelse må tilpasses etter hvor viktig og inngripende avgjørelsen er for vedkommende, sakens viktighet i sin alminnelighet og hvilke praktiske vanskeligheter organet har med å gi en mer utførlig begrunnelse» (Arbeids- og velferdsetaten, 1997, til § 25; Kane, 2018). Det legges til grunn at enkeltvedtak om avslag på økonomisk stønad er viktige og sterkt inngripende avgjørelser for den som ikke kan forsørge seg selv, og at Nav ikke har praktiske vanskeligheter med å begrunne sine avgjørelser.
Saksbehandlerne har veiledningsplikt ovenfor søker etter forvaltningsloven § 11, og informasjonsplikt etter § 17 og Nav-lovens § 15. Det er i enkeltvedtakets begrunnelse søker kan spore hvilken vurdering som ligger til grunn for innvilgelse eller avslag på krav om økonomisk stønad og eventuelt fremsette en klage og ivareta egen rettssikkerhet. Begrepet rettsikkerhet i denne artikkelen b
Les opprinnelig artikkel

Flere saker fra Fontene forskning

Temaet for denne artikkelen er enslige mindreåriges overgang til voksenlivet. Artikkelen bygger på kvalitative intervjuer med 39 enslige mindreårige.
Fontene forskning 16.09.2020
Siri Søftestad er sosionom med PhD.
Fontene forskning 11.06.2020
Innvandrerforeldres frykt skyldes ikke bare barnevernet selv. Den springer ut av deres oppfatning av hele velferdsstaten og det norske synet på barn og barndom, mener forsker Memory Jayne Tembo.
Fontene forskning 11.06.2020
Våren 2020 har vi alle erfart en mye mer digital hverdag enn vanlig. Hvordan påvirker den oss alle, og hvordan oppleves den for ulike grupper i samfunnet?
Fontene forskning 11.06.2020
I artikkelen belyser jeg hvilke erfaringer mødre med migrasjonsbakgrunn har med å samarbeide med barnehager, skoler, SFO og organiserte fritidsaktiviteter, som i økende grad kommuniserer digitalt. Jeg har utført kvalitative intervjuer med seksten mødre. Mødrene opplever at de bruker mye tid på nett for å følge opp barnas utdanning og aktiviteter.
Fontene forskning 11.06.2020

Nyhetsbrev

Lag ditt eget nyhetsbrev:

magazines-image

Mer om mediene i Fagpressen

advokatbladet agenda-316 allergi-i-praksis appell arbeidsmanden arkitektnytt arkitektur-n astmaallergi automatisering baker-og-konditor barnehageno batliv bedre-skole bioingenioren bistandsaktuelt blikkenslageren bobilverden bok-og-bibliotek bondebladet buskap byggfakta dagligvarehandelen demens-alderspsykiatri den-norske-tannlegeforenings-tidende diabetes diabetesforum din-horsel energiteknikk fagbladet farmasiliv finansfokus fjell-og-vidde fontene fontene-forskning forskerforum forskningno forskningsetikk forste-steg fotterapeuten fri-tanke frifagbevegelse fysioterapeuten golferenno gravplassen gullur handikapnytt helsefagarbeideren hk-nytt hold-pusten HRRnett hus-bolig i-skolen jakt-fiske journalen journalisten juristkontakt kampanje khrono kilden-kjonnsforskningno kjokkenskriveren kjottbransjen kommunal-rapport lo-aktuelt lo-finans lo-ingenior magasinet-for-fagorganiserte magma medier24 museumsnytt musikkultur natur-miljo nbs-nytt nettverk nff-magasinet njf-magasinet nnn-arbeideren norsk-landbruk norsk-skogbruk ntl-magasinet optikeren parat parat-stat politiforum posthornet psykisk-helse psykologiskno religionerno ren-mat samferdsel seilmagasinet seniorpolitikkno sikkerhet skog skolelederen sno-ski sykepleien synkron tannhelsesekreteren teknisk-ukeblad Tidsskrift for Norsk psykologforening traktor transit-magasin transportarbeideren uniforum universitetsavisa utdanning vare-veger vvs-aktuelt