Magma
09.06.2020
Offentlig sektor står foran noen av de største endringsprosessene noensinne grunnet nye muliggjørende teknologier. Utfordringen med å iscenesette disse endringene er like mye knyttet til kultur, tradisjon og hierarkiske organisasjonsformers tradisjonelle arbeidsprosesser, som til teknologi.
... Den forventede forvaltningsreformen vil derfor i hovedsak være en organisatorisk reform med vekt på endrede arbeidsprosesser og samhandling på tvers av «siloene». For at dette skal kunne skape bedre og mer effektiv tjenesteyting, må utfordringer knyttet til mulig samhandling på tvers av hierarkiene (interoperabilitet) løses. Slik samhandling kan gjennomføres i form av samstyring, der tillit i stor grad erstatter kontroll og detaljerte styringsparametere, slik en er kjent med i new public management. Samstyring kan dermed ses som en mekanisme som kan reversere en utvikling som er manifestert gjennom new public management. I denne artikkelen settes søkelyset på hvordan problemer knyttet til interoperabilitet kan reduseres ved å organisere tjenester gjennom plattformer, og hvordan samstyring kan komplettere den tradisjonelle måten å styre utviklingen av offentlig sektor på, samt på hvilke utfordringer dette skaper med tanke på blant annet legitimitet. INNLEDNING
Digitalisering og digital transformasjon får mer oppmerksomhet i samfunnet fordi stadig flere arbeidsoppgaver overtas av ulike former for teknologi, og fordi nye digitale tjenester gjør det mulig å koordinere arbeidsoppgaver på andre og mer effektive måter enn tidligere. Dette får også konsekvenser for måten vi forstår og analyserer organisasjoner på.
Ifølge en rapport fra World Economic Forum (2018)1 vil andelen arbeid i verden som utføres av teknologi, stige fra 29 prosent i 2018 til 42 prosent i 2022, og ledere i selskaper over hele verden rapporterer at de forventer store endringer som følge av denne digitale transformasjonen.
1 http://reports.weforum.org/future-of-jobs-2018/ Dette er svært store endringer som iscenesettes på kort tid, og de vil også få følger for offentlig sektor.
Offentlig sektor i Norge består av et konglomerat av virksomheter og aktiviteter som er organisert hierarkisk og sektorielt, eller i siloer, som det også beskrives som. Hvilken betydning disse endringene vil få rent konkret, vil derfor være avhengig av hvilke deler av offentlig sektor en studerer. De største og mest ressurskrevende områdene, slik som helse/sosial og utdanning, vil begge stå overfor omfattende utfordringer knyttet til endrede arbeidsprosesser, men på ulike måter. Selv om offentlig sektor fremstår som heterogen, er det likevel likhetstrekk knyttet til behov for endrede arbeidsprosesser og til å utvikle en forståelse av hva en digital transformasjon vil innebære.
Regjeringen har satt som mål at vi som innbyggere skal rapportere til offentlige myndigheter bare én gang per sak. En konsekvens av dette er at de også utfordrer den hierarkiske arbeidsdelingen i sektoren. Dersom en skal virkeliggjøre visjonen om bare én innrapportering per sak, krever dette andre former for arbeidsdeling, koordinering, samhandling og kontroll i spennet mellom offentlige virksomheter enn det en har hatt hittil.
I den tradisjonelle byråkratiske organisasjonsmodellen som offentlig sektor i stor grad er tuftet på, er idealet at hver enhet skal være selvstendig med myndighet til å utføre sitt arbeid tuftet på det Max Weber (2000) kalte legalt herredømme. Herredømme handler om utøvelse av makt - at den som utsettes for maktbruk, aksepterer denne som legitim og også aksepterer de virkemidlene som benyttes i utøvelsen av makten. At det er et legalt herredømme, betyr at maktutøvelsen har sin basis i nasjonale og internasjonale lover og regler, og at det også er lovbestemt hvordan disse skal fastsettes eller endres. Ved å beskrive byråkratiet som en idealtype2 får Weber frem at dette i første rekke er en teoretisk modell, et ideal, og at det i praktiske situasjoner kan være vanskelig å leve opp til et slikt ideal.
I Webers byråkratiske idealtype beskrives en rekke prinsipper for effektiv organisering. De sen
2 Han beskriver idealtyper slik: «an ideal type is formed by the onesided accentuation of one or more points of view» according to which «concrete individual phenomena ... are arranged into a unified analytical construct» (Gedankenbild); in its purely fictional nature, it is a methodological «utopia [that] cannot be found empirically anywhere in reality» [Weber, 1904/1949, s. 90]. Sitert etter https://plato.stanford.edu/entries/weber/ trale elementene er at virksomheten er organisert i et pyramideformet hierarki der de øverste posisjonene kontrollerer de under, og at arbeidet i hierarkiet bygger på en stabil arbeids- og myndighetsdeling som utføres av personer som har særlige kvalifikasjoner for å gjøre dette arbeidet.
Arbeidet i byråkratiet foregår ifølge Weber i henhold til mer eller mindre stabile regler, slik at beslutninger som fattes, skal være uavhengig av hvem som besitter et embete. Dette er kort sagt begrunnelsen for hvorfor offentlig sektor i dag gjennomgående er hierarkisk og sektoriell, eller silodelt, som noen også beskriver det.
Da Weber utformet sin teori, var det lite annet enn møter og personlige relasjoner som kunne benyttes for å koordinere arbeidet. Det var mulig å formidle noe på papir, men prosessen med å trykke noe var omstendelig dersom en trengte mer enn noen få eksemplarer. Mange virksomheter hadde derfor egne hustrykkerier for å kunne skape flere eksemplarer av dokumenter enn det en kunne få ved skrivemaskinenes gjennomslagsark.
Hierarkiet fungerte imidlertid godt, fordi det var en organisasjonsform som krevde svært lite kommunikasjon, i en tid da kommunikasjon var vanskelig og dyrt. Det var den kanskje mest effektive måten å organisere arbeid på som involverte mange ulike parter, og den ble i stor grad benyttet både i offentlig forvaltning og i industrien.
Ulempen med hierarkiet er at det er krevende å utføre oppgaver som det i utgangspunktet ikke er designet for, i tillegg til at menneskene som jobber der i virkeligheten, ikke er så rasjonelle og nøytrale som det Weber forutsatte. Det betyr i praksis at tillit til rolleinnehaverne i økende grad ble erstattet av kontrollmekanismer, og at reglene som regulerer hvordan arbeidet skal gjøres, ble stadig flere og mer detaljerte, noe som er svært synlig gjennom det som er kalt new public management, som særpreges av at tillit i stor grad er erstattet av kontroll.
Nå er byråkratiet heller ikke noe enhetlig fenomen, slik Henry Mintzberg (1993) har beskrevet det gjennom sine analyser, der særlig det han kalte profesjonsbyråkratiet har vært en mye brukt modell for å forstå komplekse organisasjoner, slik som sykehus og universiteter.
Det spesielle med profesjonsbyråkratiet er at utformingen og utførelsen av organisasjonens sentrale arbeidsprosesser i stor grad overlates til de profesjonelle utøverne, til profesjonene. En av effektene av
new public management har imidlertid vært at disse aktivitetene i økende grad ikke bare blir kontrollert gjennom rapportering av oppnådde resultater, men gjennom rapportering av utførte aktiviteter (Difi, 2011).
Å kartlegge omfang og detaljnivå på rapportering og kontroll i det offentlige er viktig for å forstå arbeidsdeling, kompleksitet, makt og andre sider av offentlige organisasjoners utvikling, men en slik analyse faller utenfor tematikken i denne artikkelen, som handler mer om å forstå noen av utfordringene nye teknologier gir i arbeidet for økt effektivitet og kvalitet i sektoren.
Nye teknologier og digitale tjenester gjør det mulig å foreta både en effektiv arbeidsdeling og koordinering på andre måter enn det som var mulig tidligere. Papiret og møtene er supplert med en rekke tjenester som gjør at vi ikke trenger å sende verken brev eller notater til hverandre, fordi nye sosiale digitale samarbeidsarenaer i form av plattformer som Workplace3 og andre har skapt nye kommunikasjonsformer med lav friksjon.
Kommunikasjon har gått fra å være dyrt til å bli billig, og det er ikke lenger de fysiske med
Gå til medietDigitalisering og digital transformasjon får mer oppmerksomhet i samfunnet fordi stadig flere arbeidsoppgaver overtas av ulike former for teknologi, og fordi nye digitale tjenester gjør det mulig å koordinere arbeidsoppgaver på andre og mer effektive måter enn tidligere. Dette får også konsekvenser for måten vi forstår og analyserer organisasjoner på.
Ifølge en rapport fra World Economic Forum (2018)1 vil andelen arbeid i verden som utføres av teknologi, stige fra 29 prosent i 2018 til 42 prosent i 2022, og ledere i selskaper over hele verden rapporterer at de forventer store endringer som følge av denne digitale transformasjonen.
1 http://reports.weforum.org/future-of-jobs-2018/ Dette er svært store endringer som iscenesettes på kort tid, og de vil også få følger for offentlig sektor.
Offentlig sektor i Norge består av et konglomerat av virksomheter og aktiviteter som er organisert hierarkisk og sektorielt, eller i siloer, som det også beskrives som. Hvilken betydning disse endringene vil få rent konkret, vil derfor være avhengig av hvilke deler av offentlig sektor en studerer. De største og mest ressurskrevende områdene, slik som helse/sosial og utdanning, vil begge stå overfor omfattende utfordringer knyttet til endrede arbeidsprosesser, men på ulike måter. Selv om offentlig sektor fremstår som heterogen, er det likevel likhetstrekk knyttet til behov for endrede arbeidsprosesser og til å utvikle en forståelse av hva en digital transformasjon vil innebære.
Regjeringen har satt som mål at vi som innbyggere skal rapportere til offentlige myndigheter bare én gang per sak. En konsekvens av dette er at de også utfordrer den hierarkiske arbeidsdelingen i sektoren. Dersom en skal virkeliggjøre visjonen om bare én innrapportering per sak, krever dette andre former for arbeidsdeling, koordinering, samhandling og kontroll i spennet mellom offentlige virksomheter enn det en har hatt hittil.
I den tradisjonelle byråkratiske organisasjonsmodellen som offentlig sektor i stor grad er tuftet på, er idealet at hver enhet skal være selvstendig med myndighet til å utføre sitt arbeid tuftet på det Max Weber (2000) kalte legalt herredømme. Herredømme handler om utøvelse av makt - at den som utsettes for maktbruk, aksepterer denne som legitim og også aksepterer de virkemidlene som benyttes i utøvelsen av makten. At det er et legalt herredømme, betyr at maktutøvelsen har sin basis i nasjonale og internasjonale lover og regler, og at det også er lovbestemt hvordan disse skal fastsettes eller endres. Ved å beskrive byråkratiet som en idealtype2 får Weber frem at dette i første rekke er en teoretisk modell, et ideal, og at det i praktiske situasjoner kan være vanskelig å leve opp til et slikt ideal.
I Webers byråkratiske idealtype beskrives en rekke prinsipper for effektiv organisering. De sen
2 Han beskriver idealtyper slik: «an ideal type is formed by the onesided accentuation of one or more points of view» according to which «concrete individual phenomena ... are arranged into a unified analytical construct» (Gedankenbild); in its purely fictional nature, it is a methodological «utopia [that] cannot be found empirically anywhere in reality» [Weber, 1904/1949, s. 90]. Sitert etter https://plato.stanford.edu/entries/weber/ trale elementene er at virksomheten er organisert i et pyramideformet hierarki der de øverste posisjonene kontrollerer de under, og at arbeidet i hierarkiet bygger på en stabil arbeids- og myndighetsdeling som utføres av personer som har særlige kvalifikasjoner for å gjøre dette arbeidet.
Arbeidet i byråkratiet foregår ifølge Weber i henhold til mer eller mindre stabile regler, slik at beslutninger som fattes, skal være uavhengig av hvem som besitter et embete. Dette er kort sagt begrunnelsen for hvorfor offentlig sektor i dag gjennomgående er hierarkisk og sektoriell, eller silodelt, som noen også beskriver det.
Da Weber utformet sin teori, var det lite annet enn møter og personlige relasjoner som kunne benyttes for å koordinere arbeidet. Det var mulig å formidle noe på papir, men prosessen med å trykke noe var omstendelig dersom en trengte mer enn noen få eksemplarer. Mange virksomheter hadde derfor egne hustrykkerier for å kunne skape flere eksemplarer av dokumenter enn det en kunne få ved skrivemaskinenes gjennomslagsark.
Hierarkiet fungerte imidlertid godt, fordi det var en organisasjonsform som krevde svært lite kommunikasjon, i en tid da kommunikasjon var vanskelig og dyrt. Det var den kanskje mest effektive måten å organisere arbeid på som involverte mange ulike parter, og den ble i stor grad benyttet både i offentlig forvaltning og i industrien.
Ulempen med hierarkiet er at det er krevende å utføre oppgaver som det i utgangspunktet ikke er designet for, i tillegg til at menneskene som jobber der i virkeligheten, ikke er så rasjonelle og nøytrale som det Weber forutsatte. Det betyr i praksis at tillit til rolleinnehaverne i økende grad ble erstattet av kontrollmekanismer, og at reglene som regulerer hvordan arbeidet skal gjøres, ble stadig flere og mer detaljerte, noe som er svært synlig gjennom det som er kalt new public management, som særpreges av at tillit i stor grad er erstattet av kontroll.
Nå er byråkratiet heller ikke noe enhetlig fenomen, slik Henry Mintzberg (1993) har beskrevet det gjennom sine analyser, der særlig det han kalte profesjonsbyråkratiet har vært en mye brukt modell for å forstå komplekse organisasjoner, slik som sykehus og universiteter.
Det spesielle med profesjonsbyråkratiet er at utformingen og utførelsen av organisasjonens sentrale arbeidsprosesser i stor grad overlates til de profesjonelle utøverne, til profesjonene. En av effektene av
new public management har imidlertid vært at disse aktivitetene i økende grad ikke bare blir kontrollert gjennom rapportering av oppnådde resultater, men gjennom rapportering av utførte aktiviteter (Difi, 2011).
Å kartlegge omfang og detaljnivå på rapportering og kontroll i det offentlige er viktig for å forstå arbeidsdeling, kompleksitet, makt og andre sider av offentlige organisasjoners utvikling, men en slik analyse faller utenfor tematikken i denne artikkelen, som handler mer om å forstå noen av utfordringene nye teknologier gir i arbeidet for økt effektivitet og kvalitet i sektoren.
Nye teknologier og digitale tjenester gjør det mulig å foreta både en effektiv arbeidsdeling og koordinering på andre måter enn det som var mulig tidligere. Papiret og møtene er supplert med en rekke tjenester som gjør at vi ikke trenger å sende verken brev eller notater til hverandre, fordi nye sosiale digitale samarbeidsarenaer i form av plattformer som Workplace3 og andre har skapt nye kommunikasjonsformer med lav friksjon.
Kommunikasjon har gått fra å være dyrt til å bli billig, og det er ikke lenger de fysiske med
