AddToAny

Når politikken treffer bakken

Når politikken treffer bakken
Innføringen av Navs arbeidsavklaringssystem skulle sikre bedre oppfølging av utsatte personer på arbeidsmarkedet, ikke minst unge funksjonshemmede.
Målet med studien er å belyse hvordan de politiske føringene omsettes til praksis i møter mellom brukere og ansatte i Nav. Vi intervjuet par av veiledere (n=12) og unge funksjonshemmede (n=16), i to omganger og med ett års mellomrom. Studien viser at selv om brukerne vet at de går gjennom en arbeidsavklaring er selve arbeidsevnevurderingen ukjent for dem. Nav-ansatte anvender redskapet varierende. Prosedyrer forenkles utfra vaner og betraktninger om brukerens behov. Både arbeidsevnevurderingen og oppfølgingen fra Nav passer ressurssterke brukere best. De som ikke mestrer rollen som aktiv bruker avhenger av å passe inn i eksisterende praksis ved Nav-kontoret.

Et viktig formål med Nav-reformen var å skape et system som fungerte bedre for personer med vansker på arbeidsmarkedet. Reformen kan betraktes todelt; en organisasjonsreform og en innholdsreform (Fossestøl, Breit & Borg, 2014). Organisasjonsreformen handler om sammenslåing av tre ulike etater (Trygdeetaten, Aetat og den kommunale sosialtjenesten), mens innholdsreformen skulle forenkle stønadssystemet og gi ressurser til oppfølgingsarbeidet. Systemet skulle gi en helhetlig og individuelt tilpasset bistand, raskere avklaring og et mer samordnet tjenestetilbud (Andreassen & Fossestøl, 2011).

Sentralt i innholdsreformen var etableringen av et nytt system for arbeidsavklaring for personer med behov for spesielt eller varig tilpasset innsats (AV-dir. 2010). Slik innsats har ulike målgrupper, men funksjonshemmede har ved flere anledninger vært løftet frem (for eksempel i St.meld nr. 9 (2006-07); vedlegg til St.prop. 1 (2011-12)).

Formålet med denne artikkelen er å undersøke hvordan de politiske intensjonene i Nav-reformen, og det nye systemet for arbeidsavklaring, omsettes til praksis i møte mellom veiledere på Nav og unge arbeidssøkere med funksjonsnedsettelser.

Funksjonshemmede på arbeidsmarkedet

Funksjonshemmedes sysselsetting har vært på den politiske agendaen lenge, men lite tyder på at innsatsen har båret frukter. SSBs årlige tillegg til arbeidskraftsundersøkelsen (Bø & Håland, 2016) viser en stabilt lav sysselsettingsrate blant personer med funksjonsnedsettelser fra den første undersøkelsen i 2002 frem til i dag, fra 46 til 44 prosent. Antallet som befinner seg utenfor arbeidslivet, men som ønsker arbeid har vært stabilt på rundt 24 prosent (Bø & Håland, 2016).

Det er utviklet et omfattende sett av tiltak for å støtte funksjonshemmede som ønsker arbeid. Tidligere forskning har imidlertid pekt på at selv om hjelpeapparatet tidvis yter viktige bidrag, kan det også være en barriere. Et gjennomgående funn er at brukernes erfaringer fra møtet med Nav varierer sterkt (jf. Vedeler & Mossige, 2010; Anvik, 2006; Nordrik, 2008; Grue & Rua, 2013; Reegård, Bogen & Hansen, 2011). Vedeler og Mossige knytter barrierene til en medisinsk oppfattelse av funksjonshemming, manglende kompetanse om tilrettelegging og forestillinger om at funksjonshemming er uforenelig med sysselsetting. Flere studier finner at ansatte i arbeids- og velferdsapparatet har oppfordret unge funksjonshemmede til å søke uføretrygd fremfor arbeid: Det å «velge trygd» blir presentert som et godt valg på tross av at det ikke er det personen ønsker (Grue, 2001; Anvik, 2006; Nordrik, 2008; Vedeler & Mossige, 2010). Anvik (2006) fant at mange funksjonshemmede ble værende i overgangs- og ventefaser preget av midlertidighet, diskontinuitet og uforutsigbarhet: Tiltakskjeder som ikke ledet mot arbeid - bare nye runder med tiltak. Disse studiene er foretatt både før, under og etter innføringen av Nav-reformen og arbeidsevnevurdering (AEV), men retter i liten grad oppmerksomheten mot arbeidsavklaringssystemet. Heller ikke synes det å være vesentlige forskjeller i beskrivelsene av brukernes erfaringer før og etter innføringen. I Grue og Ruas studie (2013) avdekkes de samme frustrasjonene og den samme variasjonen som i de tidligere studiene, i tillegg til at de beskriver hvordan noen tar grep selv når de opplever Navs bistand som mangelfull. Nav-kontorenes manglende kompetanse og oppmerksomhet mot arbeid har vært et stadig tilbakevendende tema i evalueringene, (se eks. Fossestøl med flere, 2014, Riksrevisjonen, 2014) og er senest nevnt i Vågeng-utvalget (2015).

Nav-reformen og ny prosedyre for arbeidsavklaring

Nav-reformen, og særlig det nye systemet for arbeidsavklaring, kan ses som en respons på kritikken. Det trengtes arbeidsmåter som bedre traff behovet til utsatte på arbeidsmarkedet. Det nye arbeidsavklaringssystemet ble innført fra 2010 (Fossestøl med flere, 2014) og består av tre ledd: arbeidsevnevurdering (AEV), arbeidsavklaringspenger (AAP) og aktivitetsplaner. Ifølge 14a Nav-loven har alle som henvender seg til Nav rett på å få bistandsbehovet vurdert. Dersom en har mer omfattende behov, har en krav på en AEV: En skriftlig vurdering av mulighetene for arbeid, hva slags arbeid som er målet, samt hvilken bistand som er nødvendig. I utarbeidelsen av en AEV skal Nav: (1) vektlegge brukerens ressurser fremfor begrensinger; (2) se arbeidsevne i forhold til arbeidslivets krav; samtidig som (3) prosessen skal bygge på brukermedvirkning.

AEV følger et relativt systematisk forløp hvor egenvurdering og ressurskartlegging inngår (AV-dir. 2010). Egenvurderingen fylles ut av bruker, og spørsmålene tar opp arbeidserfaring, kompetanse, fritidsinteresser, sosiale og materielle forhold, samt helse. Ressursprofilen utarbeides av veilederen, men baseres på brukerens egenvurdering. I tillegg skal arbeidslivs- og dagliglivsforhold beskrives. Ressursprofilen viser vurderinger og fakta om brukerens ressurser og hindringer i forhold til målene. Arbeidsevnevurderingen avsluttes med en konklusjon om brukerens arbeidsevne. AEV er en betingelse for innvilgelse av stønaden AAP, den danner grunnlaget for aktivitetsplanen, og den skal gjøres kjent for brukeren.

Metodikken hevder at vurderinger av arbeidsevne skal skje i dialog med bruker og at det skal utvikles en felles forståelse av ressurser og barrierer. Tanken er at dette vil sikre realistiske forventninger i planlegging og gjennomføring av tiltak, og at nettopp brukermedvirkningen er forutsetningen for å finne individuelt tilpassede løsninger (Arbeids- og velferdsdirektoratet, Sosial- og helsedirektoratet, 2007).

Teoretisk rammeverk

Den teoretiske bakgrunnen for studien er deler av Lipskys teori om bakkebyråkratiet (street-level bureaucracy) (1980/2010). Teorien omhandler hvordan bakkebyråkrater omsetter politiske intensjoner til praksis, i vår sammenheng i møtet mellom Nav-veileder og bruker. I definisjonen av bakkebyråkrat ligger at arbeidet i stor grad bygger på skjønnsutøvelse og at de har regelmessig kontakt med brukerne. I følge Lipsky er arbeidsvilkårene gjerne preget av ressursmangel, økende etterspørsel etter tjenester, ambisiøse, vage og tidvis motstridende målsetninger, vanskelig målbar resultatoppnåelse, samt klienter som er bundet til systemet. Som bakkebyråkrat ønsker man å gjøre en god jobb, men arbeidsvilkårene gir vanskelige forutsetninger. Bakkebyråkratens utøvelse av sin rolle, avgjørelsene de tar, rutinene de etablerer og systemene de lager for å håndtere arbeidspress og tvilstilfeller utgjør politikken i praksis. Veiledere i Nav er typiske bakkebyråkrater.

I denne studien benytter vi i hovedsak den delen av Lipskys teori som omhandler byråkratenes handlingsmønstre (patterns of practice), tre generelle strategier for å håndtere arbeidsvilkårene: (1) De utvikler arbeidsrutiner som forenkler arbeidshverdagen og som rasjonerer ressursene; (2) de jenker på målene, slik at gapet mellom mål og resultat minker; og (3) de modifiserer bildet av brukerne - de skaper forestillinger om brukerens potensial som samsvarer med hva de selv forventer at de kan bistå med, hvilket også reduserer gapet mellom mål og resultat.

Lipskys teori er kritisert for å tilskrive brukerne en marginal rolle, hvor de fremstilles i lys av bakkebyråkratenes strategier, ikke som selvstendige aktører (Barnes & Prior, 2009). Dette vil være mangelfullt innenfor et system som i økende grad gjør brukerne ansvarlige i egne saker. Her er det både spørsmål om hvorvidt brukernes ressurser og handlinger påvirker veiledernes arbeidsform, men også om det utvikles arbeidsformer som er mer tilpasset enkelte brukergrupper. Studier av Aktørmodellen innenfor Aetat, som forutsatte at brukerne tok mer ansvar, påpekte at modellen fungerte best overfor brukere som selv var aktive, ressurssterke og selvhjulpne, og særlig om brukernes målsetninger stemte med saksbehandlerens (Jessen, 1997).

I analysene utvides Lipskys perspektiv med et brukerfokus, ved å undersøke om brukerne påvirker veiledernes handlingsmønstre, og om arbeidsavklaringssystemet i praksis passer noen brukere bedre enn andre.

Tidligere forskning om AEV

De siste årene er det foretatt flere studier av arbeidsavklaringssystemet. Mye av dette bygger på data fra ledere og saksbehandlere i Nav, dokumentgjennomgang eller registerdata (Proba 2011, 2012; Pedersen med flere. 2011; Riksrevisjonen, 2014; Fossestøl med flere, 2014; Mandal med flere, 2015). Forskerne kommer med til dels betydelig og ganske sammenfallende kritikk. Galaasen og Lima (2014) har oppsummert kritikken: (1) Praktiseringen av AEV er svært varierende, avhengig av brukergrupper og praksiser blant veilederne, hvilket gir ulik kvalitet på vurderingene. (2) Det er lite brukermedvirkning. (3) Koblingen mellom AEV og søknad om AAP kan fungere u

Les mer

Flere saker fra Fontene forskning

Medvirkning er et begrep flittig brukt i både festtaler og lovverk, men fortsatt opplever mennesker i møte med velferdsstaten å bli snakket til, ikke med. Hvorfor er det så vanskelig?
Fontene forskning 14.12.2023
Hensikten med denne artikkelen er å bidra med kunnskap om hvordan gård-skole-tilbud kan legge til rette for personlig utvikling og yrkesvalg for elever med faglige og/eller sosiale vansker på ungdomstrinnet. Artikkelen bygger på kvalitative telefonintervjuer med ti ungdommer i alderen 16-18 år som hadde et slikt tilbud da de gikk på 9. og 10. trinn.
Fontene forskning 14.12.2023
Boka handler om det som i fagsjargongen i barnevernet kalles ettervern, selv om slikt «vern» i lovverket nå omtales som Hjelpetiltak til ungdom over 18 år (§ 3-6).
Fontene forskning 14.12.2023
? «CHILDREN WITH DISABILITIES and UN rights conventions» er et partnerskapsbasert prosjekt for gjensidig utveksling mellom Norge og Tanzania.
Fontene forskning 14.12.2023
Artikkelens tema er betraktninger rundt det å flytte ut av foreldrehjemmet som ung voksen med en utviklingshemming. Informantene er åtte unge voksne med Downs syndrom og 25 foreldre, og artikkelen har en kvalitativ tilnærming med intervjuer og tematisk analyse. Funnene avdekker ulike posisjoner mellom foreldre og unge voksne når det gjelder ønsker og behov knyttet til å bo utenfor foreldrehjemmet.
Fontene forskning 14.12.2023

Nyhetsbrev

Lag ditt eget nyhetsbrev:

magazines-image

Mer om mediene i Fagpressen

advokatbladet agenda-316 allergi-i-praksis appell arbeidsmanden arkitektnytt arkitektur-n astmaallergi automatisering baker-og-konditor barnehageno batmagasinet bedre-skole bioingenioren bistandsaktuelt blikkenslageren bobilverden bok-og-bibliotek bondebladet buskap byggfakta dagligvarehandelen demens-alderspsykiatri den-norske-tannlegeforenings-tidende diabetes diabetesforum din-horsel energiteknikk fagbladet farmasiliv finansfokus fjell-og-vidde fontene fontene-forskning forskerforum forskningno forskningsetikk forste-steg fotterapeuten fri-tanke frifagbevegelse fysioterapeuten gravplassen handikapnytt helsefagarbeideren hk-nytt hold-pusten HRRnett hus-bolig i-skolen jakt-fiske journalisten juristkontakt khrono kilden-kjonnsforskningno kjokkenskriveren kjottbransjen kommunal-rapport Kontekst lo-aktuelt lo-finans lo-ingenior magasinet-for-fagorganiserte magma medier24 museumsnytt natur-miljo nbs-nytt nettverk nff-magasinet njf-magasinet nnn-arbeideren norsk-landbruk norsk-skogbruk ntl-magasinet optikeren parat parat-stat politiforum posthornet psykisk-helse religionerno ren-mat samferdsel seilmagasinet seniorpolitikkno sikkerhet skog skolelederen sykepleien synkron tannhelsesekreteren Tidsskrift for Norsk psykologforening traktor transit-magasin transportarbeideren uniforum universitetsavisa utdanning vare-veger vvs-aktuelt