Hovedmålene med Nav-reformen er å få flere i arbeid og aktivitet og færre på stønad, å forenkle og tilpasse tjenestene til brukernes behov, og å få en helhetlig og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning (St.prp. nr. 46 (2004-2005)). I de nye Nav-kontorene har arbeidsmarkedsetaten, trygdeetaten og deler av sosialtjenesten blitt slått sammen, og her skal brukerne møte en helhetlig førstelinje hvor de skal få avklart sine behov og få et samordnet tjenestetilbud. Nav administrerer kvalifiseringsprogrammet, som har vært omtalt som regjeringens viktigste virkemiddel mot fattigdom og utstøting (St.meld. nr. 9 (2006-2007)). Målgruppen er personer i yrkesaktiv alder mellom 19 og 65 år, som står langt fra arbeidsmarkedet, har store og sammensatte problemer og som står i fare for å bli langtidsmottakere av sosialhjelp. Kvalifiseringsprogrammet skal gi opplæring og arbeidstrening, og skal være på heltid.
Kjernen i faget sosialt arbeid har alltid vært å bistå utsatte grupper i samfunnet med å løse sosiale problemer som både kan ha individuelle og strukturelle forklaringer. Etiske spørsmål skal gjennomsyre faget sosialt arbeid, slik at den etiske dømmekraften, moralen og verdiene ideelt sett skal være gjennomgripende i alle deler av fagets utøvelse (Levin 2004). Tross nasjonale og kulturelle forskjeller kan man si at sosialt arbeid består av tre elementer: 1) brukerne, 2) sosialarbeiderne og 3) konteksten (Payne 2005). Samtidig vil enhver praksisutøvelse være et særtilfelle av det mulige. Praksisutøvelsen påvirkes gjensidig både av brukerne og sosialarbeiderne, for eksempel gjennom hvilke individuelle egenskaper og hvilken type utdanning de har. Konteksten er politikk, organisasjon, lovverk, maktkamper som pågår i feltet, omgivelser og tiden vi lever i. Nav som velferdsreform er en del av konteksten, og sosialt arbeid påvirkes også av reformen. Med spørsmålet om det er rom for sosialt arbeid mener jeg i denne artikkelen hvilke muligheter, opplevde og reelle, som er til stede for å utøve sosialt tiltaksarbeid i samspill mellom disse tre elementene.
Artikkelen bygger på et kvalitativt følgeforskningsprosjekt som har fulgt deler av det sosiale arbeidet i Trondheim kommune fra å være kommunalt styrt til å være en del av Nav gjennom kvalifiseringsprogrammet. Langt fra alt det arbeidet som gjøres i Nav, er sosialt arbeid, og det er også slik at andre enn sosialarbeidere utfører oppgaver som kan betegnes som sosialt arbeid. Jeg har valgt å studere kvalifiseringsprogrammet fordi her har brukerne krav på tett individuell og helhetlig oppfølging, noe som er betegnende for sosialt arbeid. Kvalifiseringsprogrammet er også tatt inn under Lov om sosiale tjenester i Arbeids- og velferdsforvaltningen. Arbeidet i kvalifiseringsprogrammet burde derfor være i det sosiale arbeidets kjerneområde. I Nav kalles de som jobber med kvalifiseringsprogrammet for veiledere. Utvalget i studien har sosialfaglig utdanning og/eller praksis, og i artikkelen betegnes disse som sosialarbeidere.
Hovedintensjonen med artikkelen er å drøfte om det er rom for sosialt arbeid i kvalifiseringsprogrammet i Nav. Dette gjøres gjennom å analysere noen erfaringer som sosialarbeidere i kvalifiseringsprogrammet har gjort med sosialt arbeid i Nav, samt drøfte hvordan sosialarbeidere i de sosiale tjenestene i Trondheim kommune opplever å samarbeide med Nav. Som et analytisk rammeverk bruker jeg begrepet praksislogikk slik det er utviklet av Dorte Caswell (2005). Med praksislogikker menes ulike måter å betrakte, utføre og organisere arbeidet på. Hvilke praksislogikker kan sies å betegne det sosiale arbeidet i kvalifiseringsprogrammet i Nav? Er praksislogikkene forenlige med sentrale mål, verdier og prinsipper i sosialt arbeid? Dette er artikkelens hovedproblemstillinger. Artikkelen tar først for seg verdigrunnlaget til sosialt arbeid og setter så dette i en videre samfunnsmessig kontekst. Så presenteres praksislogikkene nærmere, som grunnlag for analyse av det empiriske materialet. Til slutt diskuteres hvilke implikasjoner funnene har for sosialt arbeid i Nav.
Sosialt arbeids verdigrunnlag i kontekst
Faget sosialt arbeid har alltid forholdt seg til skiftende samfunnsmessige forhold og ulike organisasjonskontekster. Slik kan man si at sosialt arbeid er et dynamisk fag som utvikler seg i takt med samfunnsutviklingen. Noen velger å se det slik at både verdisett, kunnskapsgrunnlag og metode i sosialt arbeid til dels er omstridt (Aadland 1994, Lyngstad 2005). Andre legger vekt på at det finnes grunnleggende fellesverdier i sosialt arbeid (Hutchinson og Oltedal 2010) ved at sosialt arbeid er basert på humanistiske og demokratiske verdier.
De første etikkreglene for sosialarbeidere tok form i USA i 1920-årene (Lingås 1993). I 1967 kom Norsk Sosialarbeiderforbunds første yrkesetiske retningslinjer. På 1980-tallet ble det reist en omfattende kritikk av de yrkesetiske reglene for sosionomer som sosialarbeidere hadde vedtatt (Seim 1985, 1986). På Norsk Sosionomforbunds landsmøte i 1989 ble det vedtatt en norsk versjon av den internasjonale etiske prinsipperklæring for sosialarbeidere utarbeidet av den internasjonale sosialarbeiderføderasjonen IFSW. Tanken var at erklæringen hele tiden skulle utvikles og forbedres. I dag er verdigrunnlaget basert på FNs menneskerettighetserklæring, og utformet som yrkesetiske prinsipper vedtatt av FO i 2002, og revidert i 2010. Disse er beskrevet i FOs yrkesetiske grunnlagsdokument (Fellesorganisasjonen 2010). Sentrale prinsipper er menneskelivets ukrenkelighet, respekt for enkeltindividet, brukermedvirkning, helhetssyn på mennesker, likeverd, ikke-diskriminering, tillit, åpenhet, redelighet, omsorg, nestekjærlighet, likhet for loven, rettferdighet og solidaritet.
Konteksten for sosialt arbeid i dag er preget av store reformer som er satt i verk i helse- og sosialsektoren. New Public Management (NPM) er en samlebetegnelse for en rekke reform- og endringstiltak med nyliberalistisk tilsnitt som har dominert moderne reformer i offentlig sektor i vestlige land siden 1980-årene (Rønning 2011). Prinsipper fra NPM har satt sitt preg ikke bare på Nav-reformen, men også på andre store reformer som sykehusreformen, barnevernreformen og pensjonsreformen (Hansen og Grønningsæter 2010). Overordnede mål i NPM er modernisering og effektivisering, og det legges stor vekt på målstyring og kvalitetskontroll. Hensikten er at en mer effektiv utførelse av arbeidet skal føre til en reduksjon av kostnadene, og at konkurranse skal gi bedre tilbud til lavere pris. Hovedbegrunnelsen for endringene anses å være av økonomisk art, og reformene er omstridte (Rønning 2011). Det er særlig virkemidler som konkurranseutsetting, privatisering, anbud og stykkprisfinansiering som har skapt debatt. Alle de nevnte prinsippene fra NPM har påvirket Nav-reformen. Eksempler på dette er at det er økt fokus på saksbehandling, at det legges stor vekt på måltall, rapporteringer og tellinger, samt at Nav er organisert slik at en rekke private aktører kjemper om å få utføre tiltak for Nav som er lagt ut på anbud.
Arbeidslinja i sosialpolitikken
Ettersom NPM har fått sterkere fotfeste i Norge, har arbeidsmarkedspolitikken og sosialpolitikken blitt stadig tettere sammenkoblet, og arbeidslinja står sentralt i den nye politikkutformingen og i reformene nevnt ovenfor. Dette er ikke noe særnorsk fenomen, men gjelder i store deler av den vestlige verden (Johansson og Møller 2009, Lødemel 1997). Selv om arbeidslinja ikke er noe nytt fenomen, ble selve begrepet introdusert i St.meld. nr. 39 (1991-92), og går ut på å reformere trygde- og sosialpolitiske ordninger slik at de, gjennom hjelpetiltak og ulike økonomiske incentiver, legger til rette for mest mulig deltakelse i arbeidslivet. Dette kan ses som et uttrykk for en mer restriktiv sosialpolitikk, men også som et politisk virkemiddel for å bekjempe fattigdom og bidra til et inkluderende samfunn. Arbeidslinja har altså flere hensikter som kan se ut til å være motstridende. Argumentet støttes i et notat fra Arbeidsforskningsinstituttet (AFI) hvor det presenteres to tolkninger av arbeidslinja i offentlige utredninger og aktuelle politiske dokumenter fra 1990- og 2000-tallet: En effektivitetsorientert forståelse og en rettferdighetsorientert forståelse (Fossestøl 2007). Fossestøl hevder at det opereres blant annet med en paternalistisk og moralsk begrunnelse for den effektivitetsorienterte forståelsen. Bak tolkningen av en rettferdighetsforståelse ligger argumenter som blant annet behovet for et inkluderende arbeidsliv og samfunn. Brukermedvirkning står på en helt annen måte sentralt i rettferdighetsforståelsen. Retten til aktivitet og deltakelse står i sentrum, og det argumenteres derfor med at det må legges til rette for brukernes medvirkning både på system- og individnivå. Brukermedvirkning ses både som et mål og et middel, selv om det også her understrekes at brukerne ikke kan velge om de skal gjøre noe, selv om friheten til å velge hva de kan gjøre, økes. Kunnskapen i det rettferdighetsorienterte perspektivet er ifølge Fossestøl av verdirasjonell karakter; det handler om menneskerettigheter i videste forstand. Fossestøl hevder at man forsøker å kombinere en effektivitetsorientert og en rettferdighetsorientert forståelse av arbeidslinja.
Nav i Trondheim
Samarbeidsavtalen mellom Trondheim kommune og Nav ble inngått i november 2008, men forvaltningen av den økonomiske sosialhjelpen var allerede innlemmet i Nav fra februar samme år. De tre etatene aetat, trygdekontor og sosialtjeneste hadde helt siden 2004/2005 vært samlokalisert i fire bydeler, og de samarbeidet tett om mange felles brukere. Trondheim kommune er én av 26 kommuner i Norge som har valgt en minimumsløsning i Nav. Det innebærer at i Trondheim kommune er det kun de lovpålagte kommunale oppgavene som reguleres av Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (Lov 2009-12-18 nr. 131) som er lagt inn i Nav. Dette gjelder i hovedsak tjenester av økonomisk og arbeidsrettet karakter, og omfatter blant annet kvalifiseringsprogrammet med tilhørende stønad.
Analytisk rammev
