Magma
25.09.2018
NYE UTFORDRINGER BETYR NYE KOMPETANSEKRAV
Det kan være mange grunner til at denne endringen har vært særlig merkbar de siste ti årene. En av grunnene er trolig at de skiftende danske regjeringene har hatt som mål at en stor andel av danske unge skulle få universitetsutdannelse. Dette har betydd en større tilgang på høyt utdannet arbeidskraft enn hva etterspørselen fra private virksomheter har vært. Derfor har det vært en realistisk mulighet for offentlige virksomheter å rekruttere unge med bedriftsøkonomisk utdannelse, selv om lønnen i offentlig sektor er lavere enn i den private.
En annen grunn er sannsynligvis endringene i den danske stats styring av kommuner og regioner1 som ble gjennomført frem til 2010. Endringene, som vanligvis omtales som sanksjonsstyring, har i praksis resultert i at offentlige institusjoner som skoler og sykehus har måttet leve opp til en rekke krav til budsjettoverholdelse og økt produktivitet ( jf. Larsen & Pedersen, 2015, kap. 5). Hvis ikke kommunenes samlede driftsresultat overholdt den økonomiske rammen som var avtalt med staten, var konsekvensen fra 2010 at en del av statens tilskudd til kommunen ville bli krevd tilbake, siden dette var utbetalt til kommunen som et betinget rammetilskudd.
Den umiddelbare konsekvensen av sanksjonsstyringen er at budsjettoverholdelse ikke kun er et mål, men i realiteten et absolutt krav (se også Foged, 2015).
1. Danmark er delt inn i 98 kommuner. Disse har ansvaret for blant annet skoler, eldreomsorg og sosiale tilbud. Uavhengig av denne inndelingen er Danmark også delt inn i fem regioner som har i hovedoppgave å drive og finansiere sykehus. Både regioner og kommuner ledes av politikere som blir direkte valgt av befolkningen.
Samtidig som det har vært økt etterspørsel etter offentlige tjenester på for eksempel eldreomsorgs- og sosialområdet, har konsekvensen vært at effektiviseringen nødvendigvis har måttet økes langt mer enn hva både regioner og kommuner tidligere har vært vant til. Dette har igjen økt kravene til økonomistyringen, og det ble spesielt behov både for etterutdannelse og for å rekruttere medarbeidere med andre type kompetanser.
Dette har også hatt den konsekvensen at det i de siste fem til sju årene har vært lagt større vekt på hvilke resultater som skapes i offentlig sektor, istedenfor bare på hvor mye ressurser som brukes. Budsjettoverholdelse er naturligvis fortsatt viktig i offentlig sektor, men offentlige virksomheters hovedmål er i like liten grad å holde budsjett som det er å skape overskudd. Offentlige virksomheter har andre formål, og de vurderes etter hvor godt de lykkes med å realisere disse målene i forhold til ressursene som går med til det. For å si det på en annen måte dreier det seg om hvilken effekt som oppnås i forhold til kostnadene. Derfor er kostnadseffektivitet et sentralt kriterium i den økonomiske styringen av offentlige virksomheter. Hvis det kan skapes mer effekt ut av de tildelte ressursene, så skal vi gjøre det. Og det er bra om den samme effekten kan skapes med færre ressurser, ettersom andre oppgaver da også kan løses.
De økende kravene til at kommuner og regioner i Danmark skal skape større effekt samtidig som utgiftene reduseres, har i praksis ført til at det har vært nødvendig å eksperimentere med nye former for økonomisk styring. Det er spesielt bemerkelsesverdig at det har vært behov for nye og mer presise ressurstildelingsmodeller i mange av de store velferdsområdene - herunder hele utdannelsesområdet, helsevesenet og sosialområdet. Med mindre penger til rådighet blir det viktigere hvordan ressursene fordeles. Det blir også mer vesentlig at økonomistyringen innebærer hensiktsmessige insitamenter til å skape resultater. Derfor skal styringen rettes mot effekt fremfor bemanningsnormer og aktiviteter. Selv om det kan virke som en selvfølge at det handler om hvilke effekter som oppnås, fremfor hvor mye penger som brukes på den offentlige innsatsen, er det ikke ukomplisert å tilrettelegge styringen slik at den fremmer effektskaping. Det sentrale i denne formen for effektbasert styring - som i de siste årene har begynt å tre frem i en rekke danske offentlige virksomheter - er ikke kun søkelys på effekt, men at det samtidig er søkelys på den økonomiske siden av aktiviteten, og at effektstyring dermed også dreier seg om økonomistyring.
STYRING ETTER EFFEKT
Enhver produksjonsprosess kan generelt beskrives som vist i figur 1, hvor produktivitet forstås som produsert mengde per ressursenhet. Output er det direkte resultatet av produksjonsprosessen. For eksempel har et antall elever i sjette klasse fått undervisning, eller eldre har hatt et bestemt antall timer med hjemmehjelp.
Effekten gjenspeiler formålet med produktet. Elevene har for eksempel fått økt kunnskapsnivå, eller de eldre har fått mulighet til å klare seg i sitt eget hjem.
Om det er snakk om effekt generelt, eller om det skilles mellom outcome og impact, avhenger ofte av formålet med styringsmodellen. Hvis disse skilles, dreier outcome seg om de kortsiktige konsekvensene, for eksempel hvilke karakterer elevene i avgangsklassen i grunnskolen får. Hvilken funksjonsevne svake eldre har etter en rehabiliteringsperiode, dreier seg i høyere grad om de mer langsiktige konsekvensene, for eksempel hvilken utdannelse elevene gjennomfører senere, hvilken inntekt de får, samt konsekvensene som følger av dette, og hva de bidrar med til samfunnet gjennom livet, eller hvilken grad av selvhjulpenhet de eldre oppnår etter en rehabiliteringsperiode, og hvor lenge de kan bli boende i sitt eget hjem.
I praksis er det vanligvis ikke et klart skille mellom
outcome og impact. I den resterende delen av artikkelen vil vi ikke skille spesifikt mellom outcome og impact, men i stedet benytte det samlede begrepet effekt (se den stiplede markeringen i figur 1). Effektivitet defineres ved å se effekten i forhold til ressursforbruket, slik at det sentrale begrepet blir kostnadseffektivitet.
BUDSJETTILDELING
I denne artikkelen bruker vi begrepet budsjettildelingsmodell eller rett og slett tildelingsmodell, fremfor budsjettmodell, for å klargjøre at det er snakk om et indirekte politisk eller administrativ godkjenning av ressursforbruk hvis bestemte tildelingskriterier inntreffer eller konstateres. Det kan for eksempel være elevsammensetningen i et skoledistrikt, antallet besøkstimer ved hjemmepleie eller antallet og sammensetningen av pasienter som er blitt behandlet. I angelsaksisk terminologi er det mer utbredt å snakke om betalinger (payments) fremfor tildelinger (se for eksempel Porter & Kaplan, 2016; Smith, 2007).
Sammenhengen mellom tildelingsmodellen og budsjettmodellen vil i praksis være slik at tildelingen (tilsvarende en produksjonsvirksomhets inntektsbudsjett) kan brytes ned til en forventet mengde enheter vurdert til de takstene som de vil bli tildelt etter. I en skoles budsjett vil inntektene utgjøres av for eksempel «antall elever» x «takst per elev», hvis dette var det eneste tildelingskriteriet. For å kunne foreta en varig budsjettoppfølging kan budsjettet følges i perioder, for eksempel måneds- eller kvartalsvis, og i budsjettoppfølgingen vil det
Gå til medietDet kan være mange grunner til at denne endringen har vært særlig merkbar de siste ti årene. En av grunnene er trolig at de skiftende danske regjeringene har hatt som mål at en stor andel av danske unge skulle få universitetsutdannelse. Dette har betydd en større tilgang på høyt utdannet arbeidskraft enn hva etterspørselen fra private virksomheter har vært. Derfor har det vært en realistisk mulighet for offentlige virksomheter å rekruttere unge med bedriftsøkonomisk utdannelse, selv om lønnen i offentlig sektor er lavere enn i den private.
En annen grunn er sannsynligvis endringene i den danske stats styring av kommuner og regioner1 som ble gjennomført frem til 2010. Endringene, som vanligvis omtales som sanksjonsstyring, har i praksis resultert i at offentlige institusjoner som skoler og sykehus har måttet leve opp til en rekke krav til budsjettoverholdelse og økt produktivitet ( jf. Larsen & Pedersen, 2015, kap. 5). Hvis ikke kommunenes samlede driftsresultat overholdt den økonomiske rammen som var avtalt med staten, var konsekvensen fra 2010 at en del av statens tilskudd til kommunen ville bli krevd tilbake, siden dette var utbetalt til kommunen som et betinget rammetilskudd.
Den umiddelbare konsekvensen av sanksjonsstyringen er at budsjettoverholdelse ikke kun er et mål, men i realiteten et absolutt krav (se også Foged, 2015).
1. Danmark er delt inn i 98 kommuner. Disse har ansvaret for blant annet skoler, eldreomsorg og sosiale tilbud. Uavhengig av denne inndelingen er Danmark også delt inn i fem regioner som har i hovedoppgave å drive og finansiere sykehus. Både regioner og kommuner ledes av politikere som blir direkte valgt av befolkningen.
Samtidig som det har vært økt etterspørsel etter offentlige tjenester på for eksempel eldreomsorgs- og sosialområdet, har konsekvensen vært at effektiviseringen nødvendigvis har måttet økes langt mer enn hva både regioner og kommuner tidligere har vært vant til. Dette har igjen økt kravene til økonomistyringen, og det ble spesielt behov både for etterutdannelse og for å rekruttere medarbeidere med andre type kompetanser.
Dette har også hatt den konsekvensen at det i de siste fem til sju årene har vært lagt større vekt på hvilke resultater som skapes i offentlig sektor, istedenfor bare på hvor mye ressurser som brukes. Budsjettoverholdelse er naturligvis fortsatt viktig i offentlig sektor, men offentlige virksomheters hovedmål er i like liten grad å holde budsjett som det er å skape overskudd. Offentlige virksomheter har andre formål, og de vurderes etter hvor godt de lykkes med å realisere disse målene i forhold til ressursene som går med til det. For å si det på en annen måte dreier det seg om hvilken effekt som oppnås i forhold til kostnadene. Derfor er kostnadseffektivitet et sentralt kriterium i den økonomiske styringen av offentlige virksomheter. Hvis det kan skapes mer effekt ut av de tildelte ressursene, så skal vi gjøre det. Og det er bra om den samme effekten kan skapes med færre ressurser, ettersom andre oppgaver da også kan løses.
De økende kravene til at kommuner og regioner i Danmark skal skape større effekt samtidig som utgiftene reduseres, har i praksis ført til at det har vært nødvendig å eksperimentere med nye former for økonomisk styring. Det er spesielt bemerkelsesverdig at det har vært behov for nye og mer presise ressurstildelingsmodeller i mange av de store velferdsområdene - herunder hele utdannelsesområdet, helsevesenet og sosialområdet. Med mindre penger til rådighet blir det viktigere hvordan ressursene fordeles. Det blir også mer vesentlig at økonomistyringen innebærer hensiktsmessige insitamenter til å skape resultater. Derfor skal styringen rettes mot effekt fremfor bemanningsnormer og aktiviteter. Selv om det kan virke som en selvfølge at det handler om hvilke effekter som oppnås, fremfor hvor mye penger som brukes på den offentlige innsatsen, er det ikke ukomplisert å tilrettelegge styringen slik at den fremmer effektskaping. Det sentrale i denne formen for effektbasert styring - som i de siste årene har begynt å tre frem i en rekke danske offentlige virksomheter - er ikke kun søkelys på effekt, men at det samtidig er søkelys på den økonomiske siden av aktiviteten, og at effektstyring dermed også dreier seg om økonomistyring.
STYRING ETTER EFFEKT
Enhver produksjonsprosess kan generelt beskrives som vist i figur 1, hvor produktivitet forstås som produsert mengde per ressursenhet. Output er det direkte resultatet av produksjonsprosessen. For eksempel har et antall elever i sjette klasse fått undervisning, eller eldre har hatt et bestemt antall timer med hjemmehjelp.
Effekten gjenspeiler formålet med produktet. Elevene har for eksempel fått økt kunnskapsnivå, eller de eldre har fått mulighet til å klare seg i sitt eget hjem.
Om det er snakk om effekt generelt, eller om det skilles mellom outcome og impact, avhenger ofte av formålet med styringsmodellen. Hvis disse skilles, dreier outcome seg om de kortsiktige konsekvensene, for eksempel hvilke karakterer elevene i avgangsklassen i grunnskolen får. Hvilken funksjonsevne svake eldre har etter en rehabiliteringsperiode, dreier seg i høyere grad om de mer langsiktige konsekvensene, for eksempel hvilken utdannelse elevene gjennomfører senere, hvilken inntekt de får, samt konsekvensene som følger av dette, og hva de bidrar med til samfunnet gjennom livet, eller hvilken grad av selvhjulpenhet de eldre oppnår etter en rehabiliteringsperiode, og hvor lenge de kan bli boende i sitt eget hjem.
I praksis er det vanligvis ikke et klart skille mellom
outcome og impact. I den resterende delen av artikkelen vil vi ikke skille spesifikt mellom outcome og impact, men i stedet benytte det samlede begrepet effekt (se den stiplede markeringen i figur 1). Effektivitet defineres ved å se effekten i forhold til ressursforbruket, slik at det sentrale begrepet blir kostnadseffektivitet.
BUDSJETTILDELING
I denne artikkelen bruker vi begrepet budsjettildelingsmodell eller rett og slett tildelingsmodell, fremfor budsjettmodell, for å klargjøre at det er snakk om et indirekte politisk eller administrativ godkjenning av ressursforbruk hvis bestemte tildelingskriterier inntreffer eller konstateres. Det kan for eksempel være elevsammensetningen i et skoledistrikt, antallet besøkstimer ved hjemmepleie eller antallet og sammensetningen av pasienter som er blitt behandlet. I angelsaksisk terminologi er det mer utbredt å snakke om betalinger (payments) fremfor tildelinger (se for eksempel Porter & Kaplan, 2016; Smith, 2007).
Sammenhengen mellom tildelingsmodellen og budsjettmodellen vil i praksis være slik at tildelingen (tilsvarende en produksjonsvirksomhets inntektsbudsjett) kan brytes ned til en forventet mengde enheter vurdert til de takstene som de vil bli tildelt etter. I en skoles budsjett vil inntektene utgjøres av for eksempel «antall elever» x «takst per elev», hvis dette var det eneste tildelingskriteriet. For å kunne foreta en varig budsjettoppfølging kan budsjettet følges i perioder, for eksempel måneds- eller kvartalsvis, og i budsjettoppfølgingen vil det
