Formålet med å undersøke hvordan rammeplanene og de nasjonale retningslinjene profilerer BSV-utdanningene, er å vise hvilke orienteringsmønstre utdanningene har fulgt i perioden. Slike orienteringsmønstre må forstås i lys av mange sentrale debatter om BSV-utdanningene. Den mest grunnleggende debatten har vært spørsmål om fellestrekk og forskjeller, særlig spørsmålet om sammenslåing av utdanningene. Tredelingen av utdanningene innenfor det sosialfaglige området beskrives som et særnorsk fenomen (Meld. St 13 (2011-12), s. 82), noe som også gir grobunn for spenninger om hva som er fellestrekk og forskjeller mellom dem (Terum & Heggen, 2015). I lys av dette er det relevant å se om det har vært en orientering mot mer markante forskjeller og om forskjellene følger et klart og konsistent mønster gjennom perioden. Jeg vil diskutere følgende problemstillinger:
Hvordan beskriver rammeplanene fra 1999 og forskriften fra 2019 BSV-utdanningenes kunnskapsgrunnlag, arbeidsmetoder, tjenestefelt og målgrupper?
På hvilken måte endres beskrivelsene, og hvordan kan disse endringene forstås?
På bakgrunn av analysen av rammeplan og forskrift, drøfter jeg noen implikasjoner for videre utvikling av BSV-utdanningene.
Profesjonsutdanninger
En analyse av BSV-utdanningene må ta som utgangspunkt at dette er profesjonsutdanninger. Dette gjelder særlig når datamaterialet for analysen er styringsdokumenter hvor formålet er å forme utdanningenes innhold. Utviklingen av profesjonsutdanninger har dermed ikke bare vært en autonom prosess styrt av fagmiljøer ved utdanningsinstitusjonene, men er i høy grad påvirket av samfunnsmessige og politiske rammebetingelser. I profesjonssosiologien skilles det mellom profesjonalisering innenfra og ovenfra (Evetts, 2003; Smeby & Sutphen, 2015). Styring innenfra betyr at relativt autonome faglige prosesser former profesjonsutviklingen, mens styring ovenfra skjer gjennom mer direkte politisk påvirkning. BSV-utdanningene har gjennom hele historien i høy grad blitt formet gjennom definerte kompetansebehov innenfor velferdstjenestene og politiske vedtak (Messel, 2013).
Profesjonsutdanninger kjennetegnes av en særskilt samfunnskontrakt som innretter utdanningene mot bestemte posisjoner eller oppgaver (Abbot, 1988; Molander & Terum, 2010). Dette betyr at profesjonsutdanninger har et skille, men også en nøye sammenheng, mellom hva det er en utdanning i, og hva det er en utdanning til. I lys av dette har jeg valgt å operasjonalisere fire ulike orienteringsmarkører, som er min inngang til å analysere tekstene.
De to første markørene er i hovedsak innrettet mot hva det utdannes i. De dreier seg om hvilke faglige kunnskapsgrunnlag og hvilke arbeidsmetoder som profilerer utdanningene. Beskrivelser av faglig kunnskapsgrunnlag omfatter teoritradisjoner og disipliner som benevnes i tekstene, samt hvilke problemområder og tema utdanningen skal gi kunnskap om. Arbeidsmetoder omfatter metodebeskrivelsene i tekstene, og er en annen type begrep enn de yrkespraksiser som eventuelt kunne knyttes de ulike utdanningene. Det kan noen ganger være vanskelig å avgjøre om en orienteringsmarkør skal forstås som en beskrivelse av kunnskapsgrunnlaget eller arbeidsmetoder. Slike avveininger må inngå i analyse og drøfting.
To andre utdanningsmarkører orienterer om hva det utdannes til, hvilke tjenestefelt og hvilke målgrupper utdanningene primært er innrettet mot.
STYRINGSDOKUMENTER OG RAMMEBETINGELSER
På et overordnet nivå inngår rammeplaner og de nasjonale retningslinjene som dokumentene i en styringslinje sammen med overordnede dokumenter, som i denne sammenhengen i hovedsak er stortingsmeldinger. Mitt utgangspunkt er at dokumentene formes innenfor bestemte politiske og samfunnsmessige rammebetingelser og at de blitt til gjennom en konkret produksjonsprosess hvor utvalgte aktører, og relasjoner mellom dem, inngår. I styringslinjen har dokumentene bestemte formål om å styre utdanningsprogrammene og å forme de yrkespraksisene som utøves i de tre profesjonene. Dokumentene kan dermed forstås som aktører (Asdal & Reinertsen, 2020) med formål om å skape realiteter på bakgrunn av de føringer som kommer til uttrykk i styringsdokumentene (Bacchi, 2006). Det kan variere i hvilken grad og på hvilken måte dokumenter styrer. Rammeplaner, og ikke minst forskrifter, må forstås som en sterk form for styring.
Det er to typer rammebetingelser som utgjør kontekst for analyse og drøfting av BSV-utdanningenes orientering. For det første utdanningspolitikken og endringer i utdanningssystemet, og for det andre velferdspolitikken og endringer i velferdstjenestene. I tidsperioden fra 1999 til 2019 har det i Norge vært grunnleggende reformer av utdanningssystemet, og det har vært omfattende reformer i de fleste tjenestefeltene som BSV-utdanningene er innrettet mot.
Kvalitetsreformen fra 2003 er den viktigste endringen i utdanningssystemet (St. meld. 7 (2007-08)). Ny gradsstruktur og innføring av nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk var spesielt sentralt i Kvalitetsreformen. Den nye gradsstrukturen ga nye navn til BSV-utdanningene, navnene ble endret til bachelor i henholdsvis barnevern, sosialt arbeid og vernepleie. I et diskursanalytisk perspektiv er det et sentralt spørsmål om hvorvidt, og på hvilken måte, betegnelser bidrar til profilering av utdanningene. Den nye gradsstrukturen bidro med nye kategoriseringer som både identifiserer utdanningene, og definerer et skille mellom dem, gjennom å beskrive hva det er utdanninger i, eller utdanninger til. Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk innførte en ny måte å beskrive rammeplaner og retningslinjer, ved å beskrive hvilket læringsutbytte utdanningen skal gi, i stedet for hvilke emner utdanningene skal inneholde.
Av de politiske styringsdokumentene er Meld. St. 13 (2011-12) Utdanning for velferd den viktigste konteksten for utviklingen av BSV-utdanningene. Meldingen ga en samlet gjennomgang av alle helse- og sosialfaglige utdanninger. Sentrale føringer i meldingen var: brede grunnutdanninger, spesialisering på mastergradsnivå og tverrprofesjonelt samarbeid (Meld. St. 13 (2011-12) s. 67). Utdannede kandidater skulle ikke bare se seg selv «som utøver av egen profesjon, men som en del av et større velferdssystem der ulike profesjoner til sammen besitter nødvendig kompetanse» (s. 69). Økt samspill mellom utdanninger og yrkesfelt var også et kjernepunkt i meldingen, og den ble derfor beskrevet som samspillsmeldingen. Meldingen inneholdt en særskilt gjennomgang av BSV-utdanningene. Selv om denne tredelte utdanningsmodellen ble karakterisert som særnorsk, konkluderte meldingen med at tredelingen skulle videreføres, og at de sosialfaglige felleselementer i utdanningene skulle styrkes (s. 81). Arbeidet med å styrke sosialfaglige felleselementer ble videreført i prosjektet «Sosialfaglig kompetanse og BSV-utdanningene», «Sosialfagprosjektet» (2013-15), i regi av Universitets- og høgskolerådet. Det sentrale formålet med Sosialfagprosjektet var å utvikle en felles forståelse av hva som kjennetegner sosialfaglig kompetanse (Gundersen, 2014; Universitets- og høgskolerådet, 2015). Meld. St. 13 (2011-2012) konkluderte med at nåværende rammeplaner skulle erstattes med en forskrift for alle helse- og sosialfaglige utdanninger, og at forskriften skulle ha en felles innholdsdel og fastsette kompetansemål for de enkelte utdanningene. Vi kan derved se en direkte styringslinje fra Stortingsmelding 13 til utformingen av «Forskrift om felles rammeplan for helse- og sosialfagutdanninger» (2017), og til «Forskrift om nasjonale retningslinjer» for BSV-utdanningene (Kunnskapsdepartementet, 2021).
De mest sentrale reformene innenfor tjenestefeltene er Helseforetaksreformen (2002), etablering av Bufetat (2004), Rusreformen (2004), Nav-reformen (2006) og Samhandlingsreformen (2012). Ansvarsreformen er også viktig for analysen, i denne artikkelen, særlig for vernepleierutdanningen, selv om den var gjennomført før rammeplanene i 1999. Det er ikke rom for å beskrive innholdet i disse reformene her, noe det heller ikke er behov for. Det sentrale anliggende er at dokumentene som analyseres er orientert mot hva som kjennetegner yrkesfeltene det utdannes til, og at reformene bidro til at det ikke lenger finnes noe tjenestefelt hvor BSV-utdanningene har en særskilt enerett.
Forholdet mellom tekstene som analyseres, formålet med tekstene og ulike rammebetingelser, inngår i et spenningsfelt av posisjoneringer og samspill mellom mange ulike interesser. Det er spenninger mellom profesjonsinteresser og mellom tjenestefelt og utdanningsinstitusjonene som kan ha betydning for utforming av dokumentene.
ANALYTISK TILNÆRMING OG METODE
I dokumentanalyse av tekster vil språkbruk alltid være sentralt. Hvilke ord og utrykk forekommer i tekstene, og hvilke betydninger kan knyttes til disse? Språkbruken forstås da som representasjoner av et fenomen, og en samling av slike representasjoner kan forstås som en diskurs (Johannesen et al. 2018). En diskurs kan generelt defineres som «en bestemt måte å tale om og forstå verden, eller et utsnitt av verden, på» (Jørgensen & Phillips, 1999, s. 9). Det utsnittet av verden som analyseres er beskrivelser av BSV-utdanningene, slik beskrivelsene kommer til uttrykk i rammeplan 1999 og forskrift 2019. Jeg har valgt å betegne disse beskrivelsene som orienteringsdiskurser siden det som analyseres er hvordan utdanningene orienteres ut fra kunnskapsgrunnlag, arbeidsmetode, tjenestefelt og målgruppe.
I en dokumentanalyse av tekster er det viktig å ta i betraktning hvilke formål tekstene er produsert for, i tillegg til den konkrete analysen av tekstenes innhold. Rammeplaner og forskrifter må forstås som styringsdokumenter med et tydelig formål. Ut over dette er det også nødvendig å ta i betraktning forholdet mellom tekstene og de rammebetingelser de er produsert under (Fairclough, 1992). Her er det de velferds- og utdanningspolitiske rammebetingelsene som er sentrale. Mer spesifikt er analysen her gjennomført som en pragmatisk analyse av dokumenter (Asdal & Reinertsen, 2020), og med betydelig innslag av tematisk analyse (Johannesen et al. 2018). Jeg har definert fire tema, orienteringsmarkører, som kategoriserer datamateriale: kunnskapsgrunnlag, arbeidsmetode, tjenestefelt og målgru
