Unge med barnevernsbakgrunn har ofte behov for offentlig støtte i overgangen til voksenlivet. Det varierer om de får støtte fra barnevernet og/eller Nav. I artikkelen diskuterer jeg forskjeller mellom oppfølgingen fra Nav og barnevernet. Artikkelen bygger på kvalitative intervjuer med ansatte i de to tjenestene vedrørende deres vurderinger av hvilken støtte tjenestene gir til unge med barnevernsbakgrunn. Data er analysert i lys av teori om institusjonelle logikker. Forskjeller i oppfølgingen fra barnevernstjenesten og Nav-kontoret forstås i lys av at tjenestene preges av ulike logikker: Barnevernstjenesten med en omsorgslogikk og Nav-kontoret med en velferdsstatslogikk. I sine beslutninger om oppfølging av ungdom må kommunene ta høyde for forskjellene i logikker. Oppfølging fra barnevernstjenesten vil innebære en tettere oppfølging enn støtten fra Nav.
I hvilken grad ungdom med barnevernstiltak får oppfølging fra barnevernet, Nav eller fra begge tjenestene etter fylte 18 år varierer fra kommune til kommune (Bakketeig & Backe-Hansen, 2008; Oterholm, 2008; Statens Helsetilsyn, 2009, 2011; Tysnes, 2014). I noen kommuner får ungdommene oppfølging fra barnevernet (ettervern). I andre kommuner overføres hele eller deler av oppfølgingen fra barnevernstjenesten til Nav-kontoret når ungdommene fyller 18 år.
Ungdom flest får støtte fra sine foreldre i overgangen til voksenlivet. Det gjelder både materiell og emosjonell støtte. Mange unge flytter også i perioder hjem igjen etter å ha flyttet ut i egen bolig (Hellevik, 2005; Swartz & O'Brien, 2009). Unge med barnevernsbakgrunn har ofte ikke den samme muligheten til støtte fra sine foreldre. De er i større grad avhengige av offentlig bistand. Foreldrene kan være døde, ungdommene kan ha liten kontakt med dem eller foreldrene kan fortsatt streve med egne utfordringer.
Forskning om hvordan det går med unge med barnevernsbakgrunn viser en risiko for marginalisering. Dette kommer fram både i norsk (Lehmann, Havik, Havik & Heiervang, 2013; Backe-Hansen, Madsen, Kristofersen & Hvinden, 2014) og internasjonal forsk-ning (Franzén & Vinnerljung, 2006; Courtney et al. 2011; Olsen, Egelund & Lausten, 2011; Stein, 2012). Ungdom som har hatt tiltak i barnevernet, har gjennomgående høyere risiko for ikke å fullføre utdanning, å utvikle dårlig fysisk og mental helse, å være arbeidsledig, for rusmisbruk og for å motta sosialhjelp (blant annet Backe-Hansen et al. 2014; Brännström, Forsman, Vinnerljung & Almquist, 2017). Selv om situasjonen bedres, for eksempel når det gjelder utdanning når de blir eldre, er det fortsatt stor forskjell mellom barnevernsutvalget og et sammenligningsutvalg når de har blitt unge voksne i 30-40-årene. Rundt 40 prosent av barnevernsutvalget hadde oppnådd minst videregående skole, mot rundt 80 prosent av sammenligningsutvalget. (Backe-Hansen, Madsen, Kristofersen & Sverdrup 2014).
I hvilken grad og på hvilke måter ungdommene får oppfølging etter fylte 18 år fra barnevernstjenesten og /eller fra Nav, blir avgjort på bakgrunn av sosialarbeideres skjønnsmessige vurderinger. Det er derfor viktig å få kunnskap om hva sosialarbeiderne legger vekt på. Det gir innsikt i hvordan ansatte i de to tjenestene forstår ungdommens situasjon og tjenestenes oppgave og støtte overfor ungdomsgruppen. Problemstillingen for artikkelen er: Hvilke forskjeller er det på vurderingene i Nav og barnevernet om oppfølging av unge med barnevernsbakgrunn? Hvordan kan forskjellene forstås i lys av ulike institusjonelle logikker, og hvilken betydning kan forskjellene ha for oppfølging av ungdommene?
Det er få studier som har undersøkt sosialarbeideres vurderinger angående ettervern og sosialhjelp for unge med barnevernsbakgrunn, eller sammenlignet vurderinger i barnevernstjenesten og Nav-kontoret (Oterholm, 2015; Bennwik & Oterholm, 2017). Det er likevel noen eksempler på nordiske studier der ledere eller nøkkelinformanter har uttalt seg om forskjeller mellom barnevernets og sosialtjenesten/Navs oppfølging av unge med barnevernsbakgrunn. Intervjuer med ledere i Trondheim kommune peker på at oppfølgingen fra Nav er mindre omfattende enn oppfølgingen fra barnevernstjenesten (Iversen, 2008). Tilsvarende kommer fram i en dansk undersøkelse med 11 nøkkelinformanter i åtte kommuner (Mølholt, Stage, Pejtersen & Thomsen, 2012). De barnevernsansatte i denne studien så på ungdommene som unge voksne som trengte videre støtte. I sosialtjenesten ble ungdommene vurdert som unge voksne som skulle klare seg selv. I en svensk undersøkelse ble 111 ledere i sosialtjenesten, der barnevernstjenesten også inngår, intervjuet (Höjer & Sjöblom, 2011). Selv om lederne vurderte at ungdommene hadde behov for videre oppfølging, formidlet de at de forventet at ungdommene flyttet ut når de var ferdig med videregående skole, og de mente at ungdommene ikke hadde behov for spesiell tilrettelegging. I en større amerikansk undersøkelse ble også saksbehandlere spurt om hvordan de vurderte ungdommenes behov for oppfølging (Courtney et al. 2016). Saksbehandlerne mente at ungdommene hadde behov for støtte etter myndighetsalder, og kun en femtedel antok at ungdommene ville kunne klare seg på egen hånd før fylte 21.
Denne artikkelen er et bidrag til økt kunnskap om forskjeller i vurderinger og oppfølging mellom barnevernet og Nav av unge med barnevernsbakgrunn i overgangen til voksenlivet. Artikkelen bygger på intervjuer med ansatte i barneverntjenester og på Nav-kontor i mitt doktorgradsarbeid (Oterholm, 2015). Analysene ses også i lys av endringene innenfor Nav de siste årene.
I artikkelen beskriver jeg først den aktuelle lovgivningen og omfanget av unge med tiltak. Deretter presenterer jeg det teoretiske perspektivet som er trukket inn i analysen, den metodiske tilnærmingen og resultatene for til slutt å reflektere over implikasjoner for praksis.
BAKGRUNN
Barnevernstjenesten inngår i kommunens tjenestetilbud og har svært ulik størrelse. Fra noen få ansatte til over 100 fagansatte. De minste kontorene er ofte organisert i interkommunale samarbeid (ssb.no Statistikkbanken tabell 12305, 12115). Det er eksempler på at ansatte i barnevernet har ansvar for over 30 barn, noen opp mot 50 barn (FO, 2018).
Nav er organisert i et partnerskap mellom stat og kommune. De minste Nav-kontorene har færre enn fem ansatte, og de største har over 100 (Andreassen & Fossestøl, 2011). I statlige årsverk kan det variere fra 30 til nærmere 300 brukere per årsverk (Langeland & Galaasen, 2014).
De siste årene har det skjedd endringer relatert til Nav-kontorenes organisering ut mot brukerne. Nav har innført et felles nasjonalt sentralbord og omfattende elektroniske løsninger (kanalstrategien) ((Meld. St. 33 (2015-2016), 2016). Som et ledd i kanalstrategien har Nav-kontorene redusert åpningstidene sine, og Nav har dermed begrenset mulighetene for å møte ansatte uten avtale (Lundberg & Syltevik, 2017). Barnevernstjenesten er mer tilgjengelig, med en «vanlig» åpningstid og mulighet for å ringe direkte eller møte opp på det lokale kontoret. Hyppige skifter av saksbehandlere i barnevernet kan gi liten kontinuitet og utfordringer knyttet til medvirkning (Paulsen, 2016).
Ungdom som har hatt tiltak i barnevernet, kan få videre støtte fra barnevernet, til de fyller 23 år dersom de samtykker. Opphør av tiltak og avslag på søknad om ettervern ved fylte 18 år skal begrunnes i barnets beste (Barnevernloven, 1992 1-3). Det overordnede målet med tiltak for ungdom over 18 år er at ungdommen gradvis skal settes i stand til å greie seg på egen hånd. Tiltakene skal gi ungdommene nødvendig hjelp og støtte i overgangen til en selvstendig voksentilværelse (Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, 2011).
En oversikt fra 2017 over hvilke tiltak som er mest vanlige for unge i alderen 18 til 22 år etter Barnevernloven, viser at det er økonomisk hjelp som utgjør det mest brukte tiltaket (ssb.no, Statistikkbanken tabell 10661). Etter økonomisk hjelp er de mest brukte tiltakene bolig med oppfølging og fosterhjem. Disse tre tiltakene har vært de mest vanlige ettervernstiltakene i mange år. Det skjer nærmest en halvering av antallet unge med tiltak for hvert år de blir eldre, og få ungdommer har tiltak når de er over 20 år (ssb.no).
Bestemmelsene om økonomisk sosialhjelp sier at de som ikke kan sørge for sitt livsopphold har krav på økonomisk stønad (Sosialtjenesteloven, 2009 18). Retten til økonomisk stønad er subsidiær, det forventes at andre muligheter skal utnyttes først. Stønaden skal ta sikte på å gjøre vedkommende selvhjulpen. Vilkår for sosialhjelp ble innført med Sosialtjenesteloven i 1991. Dette kravet ble forsterket i 2017 med krav om aktivitet for tildeling av økonomisk stønad til personer under 30 år (Sosialtjenesteloven, 2009 20a). Studier bygd på registerdata viser omfanget av sosialhjelp for i overkant av 10 000 unge voksne med barnevernsbakgrunn. I 2005, da disse unge var mellom 26 og 38 år, var det i underkant av 60 prosent som hadde mottatt sosialhjelp i siste femårsperiode. Til sammenlikning var andelen i et sammenligningsutvalg uten barnevernserfaring rundt ti prosent. Selv om forskjellene reduseres til henholdsvis 40 prosent og sju prosent i den neste femårsperioden, er det fortsatt en større andel med barnevernsbakgrunn som mottar sosialhjelp (Clausen & Kristofersen, 2008; Backe-Hansen et al. 2014).
Teori om institusjonelle logikker var nyttig i arbeidet med å forstå sosialarbeidernes skjønnsmessige vurderinger. Dette er et metateoretisk perspektiv som trekker inn både individ, organisasjon og institusjon i forståelse av aktørenes handlinger (Thornton & Ocasio, 2008; Thornton, Ocasio & Lounsbury, 2012). Begrepet institusjonelle logikker ble opprinnelig beskrevet av Friedland og Alford (1991). Teorien er videreutviklet av blant andre Thornton og Occasio (2008:101) som definerer institusjonelle logikker som samfunnsmessig konstruerte, historiske mønstre av kulturelle symboler og materielle praksiser, inkludert antakelser, verdier og oppfatninger som gir mening til virksomheten i et felt. Institusjonelle logikker får betydning ved at disse selvfølgeliggjorte kulturelle mønstrene legger føringer for menneskers oppmerksomhet. Institusjonelle logikker skaper en ramme for aktørers tenkning og handlinger gjennom å tilby muligheter og sette begrensninger. I vurderingen av om potensielle brukere skal få støtte, vil kunnskap om brukerne ses i lys av de kategoriene som blir oppfattet som institusjonens ansvar. De rådende institusjonelle logikkene bidrar til at enkelte kategorier og mål framstår som mer aktuelle enn andre (Thornton & Ocasio, 2008; Hasenfeld, 2010; Thornton et al. 2012).
De institusjonelle logikkene er likevel ikke å oppfatte som deterministiske. De informerer om aktørenes tenkning og handlinger. En kontekst er gjerne influert av flere logikker som tilbyr ulike fortolkninger og handlingsalternativer. Samspillet mellom aktører, organisasjoner og institusjonelle logikker har betydning for hva som blir de konkrete handlingene (Jakobsen, 2004; Binder, 2007).
I denne artikkelen bidrar det teoretiske perspektivet til å forstå forskjeller i sosialarbeidernes vurderinger om oppfølging av unge med barnevernsbakgrunn. Det at noen kategorier og mål framstår som sentrale i vurderingene, forstås ut ifra at disse er i fokus for oppmerksomheten på grunn av de rådende institusjonelle logikkene.
METODISK TILNÆRMING
Artikkelen bygger på kvalitative intervjuer med ansatte i barnevernstjenesten og på Nav-kontor. For å få kunnskap om sosialarbeidernes skjønnsutøvelse, var det hensiktsmessig å få innsikt i deres resonneringsprosess. Skjønn kan beskrives som «resonnering om hva som bør gjøres i enkelttilfeller» (Grimen og Molander 2008, s. 188).
En strategisk utvalgsprosedyre ble fulgt for å sikre at utvalget ivaretok hensikten med studien (Mason, 2002). Utvalget representerte variasjonen i organisering som kom fram i en undersøkelse om barnevernstjenestenes arbeid med ettervern (Oterholm, 2008). 27 sosialarbeidere, 12 fra sosialtjenesten og 15 fra barnevernstjenesten ble intervjuet. Sosialarbeiderne hadde gjennomsnittlig arbeidet 12 og 13 år i de to tjenestene. De hadde fra to til 29 års erfaring og var mellom 30 og 65 år. Alle utenom én var kvinner, og av hensyn til anonymisering er alle presentert som kvinner. Alle utenom tre hadde en sosialfaglig bachelorgrad. Sosialarbeiderne representerte organisasjoner med mellom fire og over 90 ansatte med ulike grader av generalist- og spesialistorganisert oppfølging av ungdom. Informantene arbeidet i kommuner eller bydeler med ulik størrelse fra ca. 6000 til ca. 80 000 innbyggere.
Informantene ble rekruttert gjennom sine ledere, som ble spurt om å velge ut sosialarbeidere med den mest relevante erfaringen. Gjennom intervjuene fikk jeg inntrykk av at informantene også hadde mye erfaring med ungdomsgruppen. Selv om de ble valgt ut av sin leder, uttalte de seg også kritisk til tjenesten de arbeidet i.
Intervjuene ble gjennomført i henhold til en intervjuguide for å sikre at sentrale tema ble ivaretatt samtidig som det var rom for å inkludere sosialarbeidernes refleksjoner og erfaringer. Vignetter ble brukt som en del av intervjuene. Vignetter er korte historier av hypotetisk karakter som informanter blir spurt om å gi sin vurdering av (Finch, 1987, s. 105). Eksempler på vignettene presenteres i resultatdelen. Det er særlig nyttig å bruke vignetter for å få kunnskap om profesjonelles overveielser og argumentasjon (Finch, 1987; Eskelinen & Caswell, 2006; Monrad & Ejrnæs, 2012). Bruk av vignetter i et kvalitativt intervju gir mulighet til å utforske hvordan informanter fortolker situasjonen og begrunner vurderingene av vignettene (Barter & Renold, 1999).
Jeg gjorde lydopptak av intervjuene og transkriberte alle intervjuene selv. Transkripsjonene ble sendt tilbake til informantene for kommentarer. To av dem brukte anledningen til å tydeliggjøre noen av sine utsagn. Data ble kodet i et dataprogram for analyse av kvalitative data, NVivo. Prosjektet ble tilrådd av Personvernombudet for forskning (NSD). Deltagelse var frivillig og resultatene er anonymisert.
Den overordnede analysestrategien var en tematisk analyse (Thagaard, 2013). Den første kodingen var nært knyttet til det empiriske materialet og hva som fremsto som to dominerende tema. Et tema handlet om begrunnelser for om ungdom burde få oppfølging eller ikke, og eventuelt hva slags oppfølging. I den videre analysen forsto jeg begrunnelsene som uttrykk for ulike måter å kategorisere ungdommens situasjon på ut fra hva de oppfattet som tjenestens ansvar. Det andre temaet handlet om målsettinger for arbeidet og hvordan de ville nå dem. Jeg jobbet først med intervjuene fra barnevernet, deretter Nav, og så sammenlignet jeg dem. Gjennom sammenlikningen kom det fram forskjeller i kategorisering og mål i de to tjenestene. Teori om institusjonelle logikker ga en måte å forstå variasjonen på. Det at ulike kategorier og mål preget vurderingene, kunne forklares med at ulike institusjonelle logikker ga oppmerksomhet til ulike forhold i de to tjenestene.
Det kan være begrensninger i studien knyttet til antall informanter, og at det er noe tid siden intervjuene ble gjennomført (2010 og 2011). Forandringene i Nav, blant annet utvikling av kanalstrategien, innebærer store endringer. Likevel er lovgrunnlaget, tjenestenes institusjonaliserte mandat, i mindre grad endret. Senere prosjekter med ansatte i barnevernstjenesten og på Nav-kontoret har vist tilsvarende vurderinger, og sosialarbeidere som har blitt presentert for resultatene har kjent seg igjen i dem (Bennwik & Oterholm, 2017; Oterholm, Brodtkorb, Bennwik et al. 2017; Oterholm, Brodtkorb, Borgen et al. 2017). Innenfor kvalitativ forskning er analytisk generalisering relevant. Det handler om i hvilken grad funnene kan brukes som veiledning for hva som kan skje i andre situasjoner (Andenæs, 2000; Kvale & Brinkmann, 2009). Det at utvalget av informanter gjenspeiler variasjonen i tjenester, at vignettene ble oppfattet som troverdige og at andre kjenner seg igjen i resultatene, er alle forhold som gir argumenter for muligheten for å generalisere.
I analysen av sosialarbeidernes vurderinger var det vesentlige forskjeller mellom vurderingene i barnevernstjenesten og på Nav-kontoret. Ulikhetene handlet særlig om hva de la vekt på i avveiningen av hvem som skulle få støtte. Variasjonen kom til uttrykk i ulike måter å kategorisere ungdommenes situasjon på og hvilke mål som ble omtalt som sentrale for arbeidet. Forskjellene framkom på tvers av kontorer med ulik størrelse og forskjellig organisering. I det videre beskriver jeg kategoriseringsprosessene og målene for arbeidet med ungdommene slik de framkom gjennom analysen. Deretter ser jeg dem i lys av de institusjonelle betingelsene i tjenestene uttrykt gjennom lovgrunnlag og forarbeider.
ULIKE KATEGORISERINGSPROSESSER
De sentrale kategoriene handlet om tidligere tiltak i barnevernet, helsesituasjonen i Nav og om ungdommene ble møtt som barn eller voksen.
Informantene i barnevernstjenesten gjorde et skille mellom ungdom som hadde hatt hjelpe- og omsorgstiltak. Dette synliggjøres i respons på vignetten om Erik:
«Erik blir 18 år om en måned. Han har vært under omsorg av barnevernet siden han var 10 år og bor i fosterhjem. Han har et år igjen på videregående skole. Han ønsker å fortsette å bo i fosterhjemmet, og de vil også det».
Eriks situasjon ble oppfattet som enkel å vurdere og alle mente at han ville blitt boende et år til i fosterhjemmet. Dette hadde både sammenheng med at han ønsket det selv, og at fosterforeldrene var positive, men ikke minst at han hadde vært under omsorg. Slik Mari formulerte det i en typisk kommentar:
«Jeg tror nok de stiller ekstra sterkt, de som har vært under omsorg. De er liksom våre barn. De er vårt ansvar, kommunens ansvar. Så det er nok kanskje en litt annen type vurderinger som blir gjort rundt dem som har hatt mer kortvarige, mer lette tiltak».
Alle informantene vurderte at ungdom under omsorg ga et særlig ansvar for barnevernstjenesten. Ungdommenes bakgrunn hadde dermed betydning i kategoriseringsprosessen. Det er et alvorlig inngrep at det offentlige overtar omsorgen for et barn. Etter Barnevernloven skal barnevernstjenesten vurdere om ungdom, som har vært under omsorg, har behov for videre tiltak etter fylte 18 år (Barnevernloven, 1992 4-15). Selv om ikke de ansatte viste til denne lovformuleringen, kan det oppfattes som at det er et institusjonalisert grunnlag for et slikt skille. Ettervern for unge med hjelpetiltak omtales ikke i lov eller rundskriv med samme formulering, at det «skal» vurderes. Det er likevel ikke et vilkår for å motta ettervern at ungdommen har vært under omsorg, og det understrekes at ettervern også gjelder ungdom med hjelpetiltak (Ot.prp. nr. 69 (2008-2009):39). Ungdom med hjelpetiltak strever også i overgangen til voksenlivet (Marthinsen, Clifford, Fauske, Lichtwarck & Kojan, 2013; Valset, 2014) og kan derfor også ha behov for ettervern.
I møte med sosialarbeidere på Nav-kontoret framsto bakgrunnen som barnevernsbarn mindre relevant i vurderingen av tiltak. Dette illustreres gjennom vurderingene av vignetten Anna:
«Anna er 18 år. Hun har vært under omsorg i barnevernet siden hun var 10 år og bor i fosterhjem. Hun har droppet ut av videregående skole og vil helst flytte for seg selv og avslutte kontakten med barnevernet nå når hun har blitt 18 år. Hun søker derfor om sosialhjelp».
Evas kommentar var typisk:
«Hva er det som gjør at hun har droppet ut? Er det evnene, eller er det rus? Hva er det som gjør at hun ikke klarer å stå i den situasjonen? Er det noe helsemessig? Skal hun utredes for noe? Kan hun ha rett på arbeidsavklaringspenger for eksempel, fordi det er sykdom inne i bildet. () Hun kan jo ikke bare gå på sosialhjelp. () En kan ikke bare gå ledig. Samfunnet kan på en måte ikke akseptere det, hvis en ikke er veldig syk».
Kategorisering relatert til om ungdommene var friske eller syke var sentral hos informantene fra Nav-kontoret, slik også Trines utsagn tydeliggjorde: «enten så er du frisk og kan gå på skole, være i tiltak, søke jobb, eller så er du syk og må til lege, eventuelt søke trygder, altså grovt sett».
Verken årsaken til at ungdommene var i den aktuelle situasjonen eller deres bakgrunn var sentralt i vurderingen hos informantene på Nav-kontoret. Det var situasjonen her og nå og ungdommens helse som hadde betydning for hvilke typer tiltak som var aktuelle å sette inn.
Retten til økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven er av subsidiær karakter, så andre måter å forsørge seg på må prøves først (Sosialtjenesteloven, 2009). Oppmerksomhet om ungdommenes helse kan forstås i lys av at helse har betydning for vurdering av ytelser som arbeidsavklaringspenger og flere ytelser etter folketrygden. Å gjøre forskjell på syke og friske er også et gammelt skille innenfor sosialhjelpsområdet helt fra fattiglovene. Alvorlig skade og sykdom har tradisjonelt vært akseptert som begrunnelser for ikke å klare seg selv (Midré, 1995). Helse som kategori kan oppfattes som institusjonalisert i Nav.
En annen forskjell i kategorisering handlet om i hvilken grad ungdommene ble stilt krav til som voksne, eller om de til en viss grad ble møtt som barn. Informantene fra barnevernstjenesten beskrev hvordan de forsøkte å motivere u
