I denne artikkelen undersøker vi Nav- og barnevernansattes forståelse av hvordan barnets rett til forsvarlig levestandard ivaretas i kommunen. FNs konvensjon om barnets rettigheter av 20. november 1989 (barnekonvensjonen) artikkel 27 stadfester at barn har rett til en forsvarlig levestandard. I 2015 ble 62.700 barn i Norge forsørget av mottaker(e) av sosialhjelp (Statistisk Sentralbyrå, 2016). I tillegg var 14.221 barneverntiltak registrert under kategorien «økonomisk hjelp for øvrig». Flere norske utredninger om fattigdom legger til grunn at husholdninger som har mindre enn 60 prosent av medianinntekten over en tidsperiode på mer enn tre år regnes som lavinntektsfamilier (Bøhler, Øverland, Skogen & Kravdal, 2016; Ytrehus 2004). Regjeringen viser i sin strategiplan «Barn som lever i fattigdom» til at 8,6 prosent av alle barn i Norge lever i husholdninger med vedvarende lavinntekt (Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD), 2015).
Kommunen har gjennom Nav og barneverntjeneste noen felles ansvarsområder for familier med økonomiske problemer. Formålsbestemmelsen i Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen 18. desember 2009 nr. 131 (sosialtjenesteloven) 1 omhandler bedring av levekår for vanskeligstilte, bidrag til sosial og økonomisk trygghet og sosial inkludering, likeverd og likestilling. Loven skal også «bidra til at utsatte barn og unge og deres familier får et helhetlig og samordnet tjenestetilbud». Formålsbestemmelsen i Lov om barneverntjenester 17. juli 1992 nr. 100 (barnevernloven) 1-1 omhandler at barn og unge skal ha trygge oppvekstvilkår og at barn som lever i risikoutsatte oppvekstforhold skal få nødvendig hjelp til rett tid. Felles for disse to lovformålene er at barn skal identifiseres som egne personer og at tjenestetilbudet skal ivareta også barnets behov. Det er derfor interessant å undersøke de to virksomhetsområders praksis ut fra problemstillingen: Barnets rett til en forsvarlig levestandard - hvilke forhold kan hemme og fremme sikring av barnets rettigheter?
For å belyse denne problemstillingen vil vi først redegjøre for begrepet fattigdom og hvordan fattigdom kan få konsekvenser for barn. Dernest vil vi fremstille barnets menneskerettslige krav på en forsvarlig levestandard samt hvilket ansvar Nav og barneverntjenesten har for å sikre barnets rettigheter. Våre drøftelser tar utgangspunkt i datamateriale innhentet fra 12 saksbehandlere i Nav og barneverntjeneste, nærmere bestemt hva informantene vektlegger i sitt arbeid med barn i lavinntektsfamilier.
Rettskilder og faglitteratur
Barnefattigdom; utsatte grupper og konsekvenser
Fattigdom kan forstås på ulike måter, for eksempel inntektsnivå, indikatorer på menneskers levekårssituasjon, behov for sosialhjelp, oppfatninger om egen økonomi og manglende ressurser til en optimal utvikling. I vestlige land omtales dette som relativ fattigdom, i motsetning til absolutt fattigdom (Fløtten, 2013). I følge Townsend (1983) er en person fattig dersom vedkommende mangler ressurser til å delta i samfunnets aktiviteter og til å opprettholde den levestandarden som er vanlig i dette samfunnet. Begrepet blir relevant for oss ut fra vår analyse av informantenes beskrivelser av at barn lever under forhold preget av trangboddhet, høye boutgifter, manglende ressurser til fritidsaktiviteter samt klær og utstyr som barna trenger til sosiale aktiviteter på linje med andre.
Sannsynligheten for lavinntekt er større for personer som selv har vokst opp i en lavinntektshusholdning (NOU 2009:10). Regjeringen fremhever at det er viktig å motvirke at barn som vokser opp i fattigdom selv blir fattige som voksne (BLD, 2015). Antall barn som vokser opp i familier med vedvarende lavinntekt er stigende, hovedsakelig begrunnet med at barn med innvandrerbakgrunn utgjør over halvparten av barn i lavinntektsfamilier (Bøhler et al. 2016). Lorentzen og Nielsen (2008) understreker at arbeidsinntekt fremmer barnas livssjanse, mens inntekt fra behovsprøvde ytelser har en negativ effekt på barnas framtidige inntekt og arbeidsmarkedstilknytning.
Andenæs (2004, s. 26) fremhever flere konsekvenser av økonomiske problemer, herunder utenforskap i forhold til de «kretsløpene som andre tar del i som en selvfølge». Fløtten (2013) påpeker at barns oppvekst i dårlig familieøkonomi ikke bare er et problem for dem som rammes. Den kan også ses som en trussel mot framtidas velferdssamfunn dersom fattigdom forhindrer barns sjanselikhet til å realisere sine talenter og utvikle seg til produktive borgere som voksne.
I en rapport initiert av Kunnskapsdepartementet fremhever Lillejord et al. (2015, s. 10) at «88 prosent av alle elever med foreldre som har høyere utdanning fullfører videregående med bestått i løpet av fem år; mot kun 46 prosent for elever hvor foreldre har grunnskole som høyeste oppnådde utdanning». Å vokse opp i presset familieøkonomi kan over tid tenkes å påvirke barns selvfølelse. Symptomer på dette kan være at de enten trekker seg unna eller utagerer. Elever fra slike familier kan lett komme til å devaluere skolen og det den har å tilby: «det der er ikke noe for oss» (Aakvaag, 2008, s. 154).
Behovet for tidligere og mer målrettet forebygging er også konklusjonen i en undersøkelse utført av Sagatun, Heyerdahl, Wentzel-Larsen og Lien (2014). Deres undersøkelse fremhever at fattigdom er en av mange risikofaktorer som kan ha negativ påvirkning på barns oppvekst, noe som også kan bidra til at ungdom ikke fullfører ungdomsskole. Manglende grunnskole vil kunne påvirke ungdommens framtidige skolegang, helse og overgang til arbeidslivet, noe som igjen kan føre til overføring av fattigdom fra en generasjon til neste.
Fløtten og Grødem (2014) viser til utfordringer med å fastslå langtidseffekten av helhetlige tiltak rettet mot barnefattigdom. Vi antar at barn som ikke opplever fattigdom og utenforskap opplever barndommen som bedre, og at de også har en bedre prognose for videre oppvekst og voksenliv. Barnets egne behov og opplevelse av sin situasjon vil derfor være en viktig indikator på hvordan den hjelpen det offentlige tilbyr når fram.
Barnets menneskerettslige krav på økonomisk bistand
Barnets rett til en levestandard som er «tilstrekkelig for barnets fysiske, psykiske, åndelige, moralske og sosiale utvikling» (barnekonvensjonen art. 27, 1. ledd) fremheves som primært foreldres/foresattes ansvar (2. ledd). Myndighetenes ansvar for å bistå foreldre/foresatte i å ivareta barnets rettigheter ved å «ved behov sørge for materiell hjelp og støttetiltak, særlig med hensyn til mat, klær og bolig» fremgår av barnekonvensjonens art. 27, 3. ledd. Barnets rett omfatter også retten til delta i lek og fritidsaktiviteter (art. 31, 1. ledd). I tillegg fastslår konvensjonens art. 26 barnets rett til sosiale trygdeytelser, og presiserer at myndighetene skal treffe de nødvendige tiltak for at barnets rettigheter etter de nasjonale lover skal oppfylles. Slike tiltak sees i sammenheng med foreldrenes inntektsevne, og omhandler økonomiske stønader ved inntektstap eller manglende inntekter (Oppedal, 2016).
Barnekonvensjonen er gjennom Lov om menneskerettighetenes stilling i norsk rett 21. mai 1999 nr. 30 2 (4) gjort gjeldende som norsk lov, og er gjennom 3 gitt forrang over annen lovgivning. Kongeriket Norges Grunnlov 17. mai 1814 (Grunnloven) 104, 3. ledd om barns rett til vern om sin personlige integritet pålegger myndighetene å «legge forholdene til rette for barnets utvikling, herunder sikre at barnet får den nødvendige økonomiske, sosiale og helsemessige trygghet, fortrinnsvis i egen familie». Barnets rettssikkerhet omhandler derfor et krav om rettsriktige avgjørelser, og at stønader skal komme barnet som rettighetshaver til gode.
Ett av flere tiltak som skal sikre familier et inntektsminimum er stønad til livsopphold etter Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen 18. desember 2009 nr. 131 (sosialtjenesteloven). Retten til sosialhjelp fremgår av den internasjonale konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter art. 11, samt Grunnloven 110. Personer som «ikke kan sørge for sitt livsopphold» på andre måter har ifølge sosialtjenesteloven 18 rettskrav på økonomisk stønad. Stønaden skal være forsvarlig ( 4), noe Kjønstad, Syse og Kjelland (2017, s. 418) beskriver som mer enn et krav om «så vidt å opprettholde livet», og stønadsutmålingen «bør ta sikte på å gjøre vedkommende selvhjulpen» ( 18, 2. ledd). I husstander med barn skal det tas særlig hensyn til deres situasjon. Sosialtjenestelovens formål om å bidra til «helhetlig og samordnet tjenestetilbud» innebærer ifølge Arbeids- og velferdsdirektoratet (2012, til 1) at «Barn og unge er spesielt sårbare i vanskelige situasjoner, og NAV-kontoret må sørge for at deres særskilte behov blir ivaretatt i familiens møte med kontoret». Heri ligger en forutsetning om at Navs stønadsutmåling for lavinntektsfamilier med barn må være tilstrekkelig til å sikre barnets selvstendige rett til en forsvarlig levestandard.
Dette formålet kan ses i sammenheng med sosialtjenestelovens øvrige formål om sosial og økonomisk trygghet og forebygging av sosiale problemer. Oppedal (2008) fremhever at et barns behov kan komme under press når familien mottar sosialhjelp, eksempelvis gjennom for lavt utmålt stønadsnivå, eller at stønad gis utelukkende til grunnleggende behov og ikke til behov knyttet til deltakelse i sosiale aktiviteter. Nav plikter å utrede barnets økonomiske behov, barnet har rett til å bli hørt, og avgjørelsen skal ta tilstrekkeli
