Fontene forskning
16.12.2021
Artikkelen undersøker former for medvirkning og innflytelse i arbeidsmarkedstiltaket Varig tilrettelagt arbeid (VTA). Tiltaket er rettet mot personer som mottar uføretrygd, og som har behov for spesiell tilrettelegging og tett oppfølging. VTA er ikke tidsavgrenset. Tiltaket utgjør i dag rundt 9.000 tiltaksplasser på landsbasis.
... Etter tiltaksforskriften er tiltaksarrangører forpliktet til å tilrettelegge for deltakeres medvirkning og innflytelse på arbeidsplassen, på samme måte som i arbeidslivet ellers. Dette innebærer at deltakerne er omfattet av arbeidsmiljølovens bestemmelser. Vi har undersøkt hvordan tiltaksarrangører iverksetter målet om tiltaksdeltakernes medvirkning og innflytelse i hverdagen på arbeidsplassene. Studien bygger på en nasjonal spørreundersøkelse rettet til alle tiltaksarrangører av VTA-tiltaket. Respondentene svarte på 28 spørsmål om antall deltakere i tiltaket, og deltakeres former for medvirkning og innflytelse gjennom formelle medvirknings- og innflytelseskanaler som verneombud, tillitsvalgte, og representasjon i arbeidsmiljøutvalg og bedriftsstyrer. Vi har i tillegg stilt spørsmål om andre, mindre formaliserte medvirkningsformer. Undersøkelsen ble gjennomført i juni-september 2020. 56 prosent av tiltaksarrangørene oppgir at de har tillitsvalgte blant VTA-deltakere. 37 prosent har tiltaksdeltakere i VTA representert i arbeidsmiljøutvalget. Åtte prosent av tiltaksarrangørene har VTA-deltakere representert i bedriftsstyret. Av fritekstsvarene fremgår det at det er flere ulike måter å tillempe og finne løsninger som fungerer lokalt hos den enkelte tiltaksarrangør. Målsettinger om medvirkning og innflytelse i egen hverdag er sentralt for alle grupper av personer med funksjonshemming. Tiltaksarrangører tilrettelegger for aktiv medvirkning, og resultatene av vår studie viser at dette er mål som ofte er vanskelige å iverksette i praksis. Av de statlige arbeidsmarkedstiltakene er det spesielt varig tilrettelagt arbeid (VTA) som gir mange mennesker med omfattende funksjonsnedsettelse meningsfylte oppgaver, innhold i hverdagen og arbeid. I juni 2020 var det på landsbasis registrert 9.044 VTA-deltakere 1) 2) . Fra 1990-tallet var personer med utviklingshemming den største gruppen i VTA-tiltaket. Over tid har flere brukergrupper kommet til, og personer med utviklingshemming utgjør i dag rundt en tredjedel av alle deltakere. Andre grupper av deltakere er personer med psykiske lidelser, og personer med adferdsforstyrrelser eller andre typer av kognitive funksjonsnedsettelser (Gjertsen, 2019; Reinertsen, 2012; Spjelkavik et al., 2012; Wendelborg & Tøssebro, 2018). Felles for deltakerne er at de har alvorlig nedsatt funksjonsevne.
VTA gir arbeidstilbud og aktiviteter som er av stor betydning for deltakere i tiltaket med hensyn til opplevd mening, deltakelse og verdighet (Gjertsen et al., 2021; Olsen, 2009; Reinertsen, 2012; Tøssebro & Olsen, 2020). VTA gir en merverdi for samfunnet og bidrar i lokalt næringsliv i form av service og produksjon av varer. I tiltaksforskriften som regulerer alle Navs arbeidsmarkedstiltak, er deltakere i VTA-tiltaket definert som arbeidstakere etter arbeidsmiljølovens bestemmelser. Etter arbeidsmiljøloven har ansatte rett til representasjon i arbeidsmiljøutvalg (AMU), verneombud (VO) og styrerepresentasjon. Spørsmålet er hvordan disse rettighetene til medvirkning og medbestemmelse iverksettes i praksis, på den enkelte arbeidsplass ute hos den enkelte tiltaksarrangør.
Det er en grunnleggende tvetydighet forbundet med hva arbeidet i VTA-tiltaket er. På den ene siden er det kategorisert som arbeid, i den forstand at deltakere etter tiltaksforskriften er definert som arbeidstakere (§ 1-7). Det handler om produksjon og service rettet mot et marked, og organiseringen er til forveksling lik andre produksjons- og servicevirksomheter. Det er krav til leveranser, krav til kvalitet og nøyaktighet, og tidspress. På den annen side er inntakskriteriet for deltakere at de har innvilget uføretrygd, eller snarlig ventes å få det. De som deltar, trenger noe å gjøre, en aktivitet og en meningsfull hverdag, gitt den funksjonsnedsettelsen de har. Hovedinntekten er uførepensjonen. I tillegg har de en bonuslønn, eller motivasjonslønn for det arbeidet de utfører (Olsen, 2009). Aktiviteten blir forstått som at det både «er arbeid» og «ikke er arbeid» på en og samme tid. Denne tvetydigheten ligger under mye av det som foregår i tiltaket og kommer til uttrykk på ulike måter. Et konkret uttrykk er at den enkelte kategoriseres både som «tiltaksdeltaker» og som «arbeidstaker». De som er i tiltaket, er der fordi de er vurdert å ha en alvorlig funksjonsnedsettelse som gjør at de har små muligheter i det ordinære arbeidsmarkedet (NAKU, 2019; Wendelborg & Tøssebro, 2018).
I den internasjonale faglitteraturen har oppmerksomheten i stor grad blitt rettet mot varianter av 'supported employment', som innebærer at den enkelte arbeidssøker får opplæring, oppfølging og tilpassede arbeidsoppgaver i et ordinært arbeidsmiljø. Den diskursen som har fulgt fremveksten av denne metodikken, har implisitt bidratt til å nedvurdere skjermede arbeidstilbud (sheltered employment) som gammelmodige og innelåsende, noe som representerer rester av eldre tiders institusjonsomsorg (Modini et al., 2016; Wehman et al., 2018). Det som lett blir oversett, er at også de skjermede arbeidstilbudene er i utvikling og innebærer noe annet i dag enn for bare få år tilbake. Endringer i tiltaksforskriften og i de krav som Nav stiller til tiltaksarrangører bidrar også til dette.
Bestemmelsene i tiltaksforskriften og supplerende regelverk må leses inn i et større bilde av samfunnsmessig dreining i retning av økt medvirkning, inkludering og rett til deltakelse i beslutninger om eget liv for alle grupper av funksjonshemmede. FNs menneskerettighetserklæring og den europeiske menneskerettskonvensjonen slår fast disse prinsippene. Med Norges ratifisering av FN-konvensjonen om funksjonshemmedes rettigheter i 2013 ble disse prinsippene ytterligere understreket, blant annet gjennom retten til autonomi, uavhengighet og rettslig handleevne (NOU 2016:17).
Tiltaksarrangørene er godt kjent med diskursen om funksjonshemmedes rettigheter til medvirkning og autonomi. I sin arbeidshverdag står arbeidslederne, daglig leder og styret imidlertid overfor praktiske utfordringer når det gjelder hvordan disse rettighetene best kan iverksettes, på måter som faktisk bidrar til reell innflytelse og medvirkning på arbeidsplassen.
I denne artikkelen spør vi: Hvordan implementeres mål om medvirkning og innflytelse i hverdagen på arbeidsplassene? Hvilke praktiske tilpasninger gjøres for å skape medvirkning og deltakelse? Vi skal først og fremst se hvordan dette iverksettes gjennom de formelle innflytelseskanalene: a) tillitsvalgtkanalen, b) arbeidsmiljøutvalg og verneombud og c) ansattes representasjon i tiltaksbedriftens styre. Alle de tre medvirkningskanalene er godt etablerte tradisjoner i norsk arbeidsliv, med tilhørende lovreguleringer og innarbeidede praksiser. I drøftingene av resultatene er vi derfor ute etter å belyse hvordan disse medvirkningskanalene er implementert. Vi har også undersøkt om det er andre, mindre formaliserte former for innflytelse og medvirkning. Så vidt vi vet, har ikke dette blitt undersøkt i norsk sammenheng i denne type virksomheter tidligere.
Om begrepsbruken: Av pragmatiske grunner benytter vi her den samme terminologien som tiltaksforskriften legger til grunn, der de som deltar i VTA-tiltaket refereres til som «tiltaksdeltakere» og bedriftene som gjennomfører tiltaket refereres til som «tiltaksarrangører» og «virksomheter».
BAKGRUNN: LOVVERK OG RELATERT FORSKNING
Tiltaksarrangører av VTA er organisert som aksjeselskap med kommunal eller fylkeskommunal aksjemajoritet3). Tiltaksarrangører får tilskudd for et visst antall tiltaksplasser fra Nav gjennom inngåtte kontrakter. Tiltaksarrangøren må oppfylle krav til at attføring eller varig tilrettelagt arbeid er tiltaksarrangørens primære virksomhet, samt at overskudd skal forbli i virksomheten og komme attføringsarbeidet og deltakerne til gode. Det er et krav at det ikke skal utbetales utbytte til eierne (Tiltaksforskriften, § 14-5). Tiltaksarrangører mottar driftsstøtte for hver enkelt VTA-plass fra Nav, og deltakernes hjemkommuner skal bidra med en medfinansiering som tilsvarer minst 25 prosent av det statlige tilskuddet. Tiltaksarrangører har dessuten produksjonsinntekter knyttet til salg av varer og tjenester i sitt lokale marked.
Tiltaksdeltakere er definert som arbeidstakere gjennom tiltaksforskriften. De er omfattet av arbeidsmiljølovens bestemmelser om ansattes medvirkning og innflytelse på arbeidsplassen (Arbeidsmiljøloven, 2005). Medvirkning og innflytelse dreier seg grunnleggende om maktfordelingen mellom de samhandlende aktørene. Når det gjelder VTA-deltakeres innflytelse og medvirkning på arbeidsplassene, ser det ut til at impulsen til dette kommer fra to ulike retninger.
For det første har arbeidstakeres medvirkning og innflytelse en lang tradisjon i norsk arbeidsliv. Trygstad et al. (2019) skiller grunnleggende mellom medbestemmelse og andre typer av innflytelse. Medbestemmelse refererer til forhandlinger mellom likeverdige parter, som for eksempel i forbindelse med lønnsforhandling. Medvirkning og innflytelse referer til de «mykere» sidene ved partssamarbeidet - altså det som foregår av løpende samarbeid mellom partene, eksempelvis gjennom arbeidsmiljøarbeid, styrearbeid og tillitvalgtkontakt.
For det andre har personer med nedsatt funksjonsevne en uttalt rett til selvbestemmelse, understreket blant annet i FN-konvensjonen om rettigheter til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD). Norge ratifiserte konvensjonen i 2013 (Barne-, likestillings og inkluderingsdepartementet, 20
Les opprinnelig artikkelVTA gir arbeidstilbud og aktiviteter som er av stor betydning for deltakere i tiltaket med hensyn til opplevd mening, deltakelse og verdighet (Gjertsen et al., 2021; Olsen, 2009; Reinertsen, 2012; Tøssebro & Olsen, 2020). VTA gir en merverdi for samfunnet og bidrar i lokalt næringsliv i form av service og produksjon av varer. I tiltaksforskriften som regulerer alle Navs arbeidsmarkedstiltak, er deltakere i VTA-tiltaket definert som arbeidstakere etter arbeidsmiljølovens bestemmelser. Etter arbeidsmiljøloven har ansatte rett til representasjon i arbeidsmiljøutvalg (AMU), verneombud (VO) og styrerepresentasjon. Spørsmålet er hvordan disse rettighetene til medvirkning og medbestemmelse iverksettes i praksis, på den enkelte arbeidsplass ute hos den enkelte tiltaksarrangør.
Det er en grunnleggende tvetydighet forbundet med hva arbeidet i VTA-tiltaket er. På den ene siden er det kategorisert som arbeid, i den forstand at deltakere etter tiltaksforskriften er definert som arbeidstakere (§ 1-7). Det handler om produksjon og service rettet mot et marked, og organiseringen er til forveksling lik andre produksjons- og servicevirksomheter. Det er krav til leveranser, krav til kvalitet og nøyaktighet, og tidspress. På den annen side er inntakskriteriet for deltakere at de har innvilget uføretrygd, eller snarlig ventes å få det. De som deltar, trenger noe å gjøre, en aktivitet og en meningsfull hverdag, gitt den funksjonsnedsettelsen de har. Hovedinntekten er uførepensjonen. I tillegg har de en bonuslønn, eller motivasjonslønn for det arbeidet de utfører (Olsen, 2009). Aktiviteten blir forstått som at det både «er arbeid» og «ikke er arbeid» på en og samme tid. Denne tvetydigheten ligger under mye av det som foregår i tiltaket og kommer til uttrykk på ulike måter. Et konkret uttrykk er at den enkelte kategoriseres både som «tiltaksdeltaker» og som «arbeidstaker». De som er i tiltaket, er der fordi de er vurdert å ha en alvorlig funksjonsnedsettelse som gjør at de har små muligheter i det ordinære arbeidsmarkedet (NAKU, 2019; Wendelborg & Tøssebro, 2018).
I den internasjonale faglitteraturen har oppmerksomheten i stor grad blitt rettet mot varianter av 'supported employment', som innebærer at den enkelte arbeidssøker får opplæring, oppfølging og tilpassede arbeidsoppgaver i et ordinært arbeidsmiljø. Den diskursen som har fulgt fremveksten av denne metodikken, har implisitt bidratt til å nedvurdere skjermede arbeidstilbud (sheltered employment) som gammelmodige og innelåsende, noe som representerer rester av eldre tiders institusjonsomsorg (Modini et al., 2016; Wehman et al., 2018). Det som lett blir oversett, er at også de skjermede arbeidstilbudene er i utvikling og innebærer noe annet i dag enn for bare få år tilbake. Endringer i tiltaksforskriften og i de krav som Nav stiller til tiltaksarrangører bidrar også til dette.
Bestemmelsene i tiltaksforskriften og supplerende regelverk må leses inn i et større bilde av samfunnsmessig dreining i retning av økt medvirkning, inkludering og rett til deltakelse i beslutninger om eget liv for alle grupper av funksjonshemmede. FNs menneskerettighetserklæring og den europeiske menneskerettskonvensjonen slår fast disse prinsippene. Med Norges ratifisering av FN-konvensjonen om funksjonshemmedes rettigheter i 2013 ble disse prinsippene ytterligere understreket, blant annet gjennom retten til autonomi, uavhengighet og rettslig handleevne (NOU 2016:17).
Tiltaksarrangørene er godt kjent med diskursen om funksjonshemmedes rettigheter til medvirkning og autonomi. I sin arbeidshverdag står arbeidslederne, daglig leder og styret imidlertid overfor praktiske utfordringer når det gjelder hvordan disse rettighetene best kan iverksettes, på måter som faktisk bidrar til reell innflytelse og medvirkning på arbeidsplassen.
I denne artikkelen spør vi: Hvordan implementeres mål om medvirkning og innflytelse i hverdagen på arbeidsplassene? Hvilke praktiske tilpasninger gjøres for å skape medvirkning og deltakelse? Vi skal først og fremst se hvordan dette iverksettes gjennom de formelle innflytelseskanalene: a) tillitsvalgtkanalen, b) arbeidsmiljøutvalg og verneombud og c) ansattes representasjon i tiltaksbedriftens styre. Alle de tre medvirkningskanalene er godt etablerte tradisjoner i norsk arbeidsliv, med tilhørende lovreguleringer og innarbeidede praksiser. I drøftingene av resultatene er vi derfor ute etter å belyse hvordan disse medvirkningskanalene er implementert. Vi har også undersøkt om det er andre, mindre formaliserte former for innflytelse og medvirkning. Så vidt vi vet, har ikke dette blitt undersøkt i norsk sammenheng i denne type virksomheter tidligere.
Om begrepsbruken: Av pragmatiske grunner benytter vi her den samme terminologien som tiltaksforskriften legger til grunn, der de som deltar i VTA-tiltaket refereres til som «tiltaksdeltakere» og bedriftene som gjennomfører tiltaket refereres til som «tiltaksarrangører» og «virksomheter».
BAKGRUNN: LOVVERK OG RELATERT FORSKNING
Tiltaksarrangører av VTA er organisert som aksjeselskap med kommunal eller fylkeskommunal aksjemajoritet3). Tiltaksarrangører får tilskudd for et visst antall tiltaksplasser fra Nav gjennom inngåtte kontrakter. Tiltaksarrangøren må oppfylle krav til at attføring eller varig tilrettelagt arbeid er tiltaksarrangørens primære virksomhet, samt at overskudd skal forbli i virksomheten og komme attføringsarbeidet og deltakerne til gode. Det er et krav at det ikke skal utbetales utbytte til eierne (Tiltaksforskriften, § 14-5). Tiltaksarrangører mottar driftsstøtte for hver enkelt VTA-plass fra Nav, og deltakernes hjemkommuner skal bidra med en medfinansiering som tilsvarer minst 25 prosent av det statlige tilskuddet. Tiltaksarrangører har dessuten produksjonsinntekter knyttet til salg av varer og tjenester i sitt lokale marked.
Tiltaksdeltakere er definert som arbeidstakere gjennom tiltaksforskriften. De er omfattet av arbeidsmiljølovens bestemmelser om ansattes medvirkning og innflytelse på arbeidsplassen (Arbeidsmiljøloven, 2005). Medvirkning og innflytelse dreier seg grunnleggende om maktfordelingen mellom de samhandlende aktørene. Når det gjelder VTA-deltakeres innflytelse og medvirkning på arbeidsplassene, ser det ut til at impulsen til dette kommer fra to ulike retninger.
For det første har arbeidstakeres medvirkning og innflytelse en lang tradisjon i norsk arbeidsliv. Trygstad et al. (2019) skiller grunnleggende mellom medbestemmelse og andre typer av innflytelse. Medbestemmelse refererer til forhandlinger mellom likeverdige parter, som for eksempel i forbindelse med lønnsforhandling. Medvirkning og innflytelse referer til de «mykere» sidene ved partssamarbeidet - altså det som foregår av løpende samarbeid mellom partene, eksempelvis gjennom arbeidsmiljøarbeid, styrearbeid og tillitvalgtkontakt.
For det andre har personer med nedsatt funksjonsevne en uttalt rett til selvbestemmelse, understreket blant annet i FN-konvensjonen om rettigheter til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD). Norge ratifiserte konvensjonen i 2013 (Barne-, likestillings og inkluderingsdepartementet, 20
