AddToAny

Arbeidslinja - en trussel mot uføre?

Arbeidslinja med sin incentivtenkning står i motsetning til sentrale verdier i den norske velferdsstaten som likhet, omfordeling og solidaritet.
Forslaget om kutt i barnetillegget vil føre til økt barnefattigdom, og omlegging til et system med større vekt på midlertidige ytelser vil gi økt makt til hjelpeapparatet på bekostning av brukermedvirkning og uføres rettigheter. Det er fare for at Uføreutvalgets endringsforslag og premissene for dem kan føre til økt stigmatisering av uføre.

Pensjonsreformen som feier over landet er nå kommet til uføretrygden. I mai 2007 la Uføreutvalget under ledelse av Oluf Arntsen fram sin innstilling (NOU 2007: 4), og det er ventet en stortingsmelding våren 2010. I denne artikkelen vil jeg drøfte forslaget i lys av arbeidslinja og se på noen mulige konsekvenser.

Utgangspunktet for endringene er ikke et ønske om å bedre situasjonen for uføre, men at uførepensjon skal tilpasses til nytt system for opptjening av alderspensjon i folketrygden. Myndighetene er bekymret for at den nye ordningen, der de fleste (men absolutt ikke «alle» slik det heter i reklamen for pensjonsreformen) kan gå av ved 62 år med sterkt redusert pensjon, vil føre til at uførepensjonister kan få uforholdsmessig mye høyere alderspensjon enn de som velger tidlig avgang. Forskjellen, kalt pensjonsgapet, kan ifølge utvalget, «gjøre det økonomisk attraktivt å bli uførepensjonert når en nærmer seg 62 år» (NOU 2007: 4, s. 9)! En sentral problemstilling er derfor om dette gapet bør minskes. Arbeidslinja legges til grunn; mandatet slår fast at utforming av uføreordningen skal ta hensyn til at det skal lønne seg å stå i arbeid for personer i yrkesaktiv alder som har arbeidsevne (NOU 2007: 4). Endringsforslagene strekker seg imidlertid langt ut over tilpasning til endringene i folketrygden og følger i praksis i stor grad generelle anbefalinger fra OECD når det gjelder uførestønad (ibid.).

Arbeidslinja opp mot likhet og solidaritet

Harsløf og Seim (2008, s. 30) definerer arbeidslinja slik: «arbeidslinja i sosial- og arbeidspolitikken går ut på å reformere trygde- og sosialpolitiske ordninger slik at de - gjennom hjelpetiltak og ulike økonomiske incentiver - legger til rette for mest mulig deltakelse i arbeidslivet». Arbeidslinja innebærer en anerkjennelse av arbeidets egenverdi, samtidig som den legger til grunn at det skal lønne seg å jobbe (NOU 2007: 4). Arbeidslinja presenteres i det offentlige rom som fortsettelsen av tradisjonell sosialdemokratisk politikk for rett til arbeid og velferdsstat (Fløtten, Grønningsæter, Hippe og Christensen 2007), og det er konsensus blant stortingspartiene om denne måten å tenke på. Helhetlige alternativer er i liten grad på banen. Kildahl (2009) påpeker imidlertid at vekten på incentiver innebærer et syn på menneskene som kalkulerende økonomiske aktører, i strid med ideer om et solidarisk samfunn.

Levitas (1998) beskriver tre ulike måter å forstå, snakke om og handle i forhold til sosial inkludering (ulike diskurser eller perspektiver): Et omfordelende likhetsperspektiv (RED, for redistributive discourse), et moralistisk perspektiv om «underklassens» (manglende) moral og «avhengighetskultur», med vekt på deres individuelle atferd og verdisyn (MUD), og et sosialt integreringsperspektiv (SID). Lister (2000) viser til at RED omfatter tradisjonelle sosialdemokratiske verdier og har sosial rettferdighet og økt likhet som overordnet mål. Perspektivet omfatter både fattigdom og sosial eksklusjon og legger derfor vekt både på økonomiske og sosiale rettigheter og på medborgerskap. MUD og SID har sosialt samhold som mål og er mindre opptatt av de store ulikhetene i samfunnet.

Alle tre perspektivene legger vekt på betydningen av lønnet arbeid både for samfunnet og for den enkeltes økonomi, nettverk, mestring, selvfølelse og deltakelse i samfunnet, men de gjør det på ulik måte. RED omfatter både rett til arbeid (i betydningen trygge jobber med anstendig lønn og faglige og sosiale rettigheter) og rett til et verdig liv for de som ikke kan jobbe eller får jobb. Innenfor SID dominerer det å få folk ut i arbeid totalt; en snakker ikke lenger om welfare, men workfare, og deltakelse i arbeidslivet blir den eneste aktivitet som anerkjennes av samfunnet og som gir verdighet. Innenfor et sosialt integreringsperspektiv i EU erstatter begrepet sosial eksklusjon langt på vei begrepet fattigdom (Halvorsen 2000, Hagen og Lødemel 2005).

Levitas (1998) understreker at de tre diskursene er idealtyper; de kan samtidig være nyttige også i den norske debatten, der den sosiale integreringsdiskursen med dens ensidige vektlegging av lønnet arbeid, arbeidslinja, nå er nærmest enerådende. Dette kommer bl.a. til uttrykk i at «det skal lønne seg å jobbe», en spissformulering av arbeidslinja, er blitt et mantra. Wergeland (2009) gir likevel en tydelig stemme til målet om likhet og omfordeling som motpol til arbeidslinja, med forankring i fagbevegelsens gamle krav om arbeid eller brød. Kritikken av arbeidslinja deles også av stadig flere forskere (Harsløf og Seim 2008, Kildahl 2009); mange er også enige om at det har skjedd et skifte. Kildahl (2009) beskriver hvordan politikken og tenkningen i Norge har gått fra å handle om rett til arbeid, via rett og plikt til arbeid der plikten overskygget rettighetene, til dagens vekt på økonomiske incentiver og velferdskontrakter som regulerer forholdet mellom plikter og rettigheter. Wergeland (2009) analyserer hvordan individuelle forklaringer på arbeidsløshet, med tendenser til moralisering og stigmatisering, fra tidlig på 90-tallet har avløst systemforklaringer. Hagen og Lødemel (2005) peker på at lovgivers konstruksjon av forholdet mellom individer og hjelpeapparat har gått fra presisering av individuelle rettigheter til vekt på pliktnormer og incentiver til arbeid. Dette illustrerer bevegelsen også i det norske sosialdemokratiet fra et omfordelingsperspektiv til et perspektiv med ensidig vekt på sosial integrasjon gjennom arbeidslivet.

Det konkrete forslaget

Uføreutvalgets forslag kan sammenfattes slik:

- Ordningen løsrives fra alderspensjonen og det innføres et system med uførestønad, beregnet ut fra inntekten de tre beste av de fem siste årene før trygdetidspunktet. Det skal ikke gjøres store endringer i gjennomsnittlig ytelse; deltidsansatte skal imidlertid få redusert sin kompensasjonsgrad i forhold til dagens nivå.

- Systemet med to ulike ordninger for uføre, en varig og en tidsbegrenset, oppheves. Det innføres regelmessig revurdering av arbeidsevnen og systematisk bruk av tidsbegrenset stønad, selv om dette ikke skal gjelde for alle. I tråd med dette skal det legges mer vekt på NAVs sjølstendige arbeidsevnevurdering i forhold til legenes medisinske vurdering.

- Omleggingen innebærer at uføre ikke lenger skal være pensjonister og nyte godt av lavere skatt. Det er uklart i hvilken grad skatteøkningen skal kompenseres for grupper ut over de som har minsteytelser.

- Flertallet i utvalget foreslår at det behovsprøvde barnetillegget i dagens ordning erstattes med et betydelig lavere universelt barnetillegg.

- Alderspensjonen for uføre senkes, bl.a. gjennom innføring av levealderjustering i tråd med pensjonsreformen.

Videre foreslår utvalget at enslige og gifte stilles likt, gjennomført ved at minsteytelsen for enslige skal gå noe ned etter skatt, mens gifte skal gå noe opp og at deltidsansatte skal få lavere ytelser.

Jeg skal i den videre drøftingen konsentrere meg om det foreslåtte kuttet i barnetillegget for de mest utsatte og systemomleggingen fra pensjon til stønad, med økt vekt på midlertidighet, men først vil jeg gå nærmere inn på incentivtenkningen.

Incentivtenkningen

Incentivtenkningen har fått sin uimotsigelige populærversjon i utsagnet om at «det skal lønne seg å jobbe», som om det ikke alltid har vært slik og også er slik i dag. Det er et åpenbart paradoks å anvende slik incentivtenkning på uføre som karakteriseres ved at de, helt eller delvis, ikke lenger kan jobbe. Konsekvensen er krystallklar: trygd må alltid være lavere enn hypotetisk inntekt. Arbeidslinja legger til grunn at det finnes en arbeidsevne hos en stor del av dem som mottar uførestønad og dess lavere stønad som gis, dess større er sannsynligheten for at folk vil omsette denne arbeidsevnen i lønna arbeid (NOU 2007: 4). Konsekvensen er at de som av ulike grunner står utenfor arbeidslivet skal tape på det, og at de som bare har utsikter til en lavlønt jobb, må ha enda lavere trygd. Kontrasten blir tydelig til en politikk som legger vekt på alle menneskers rett til en inntekt som muliggjør et verdig liv og som går mot straff for sykdom og uførhet. Arbeidslinja står i motsetning til å heve de laveste stønadene for å bringe utsatte grupper ut av fattigdom. Uføremeldingen diskuterer da heller ikke spørsmålet om heving av stønaden for å motvirke fattigdom eller marginalisering blant utsatte grupper av uføre.

Flere har sett på om høye stønadsnivåer faktisk bidrar til økt uførepensjonering. Kildahl (2009) oppsummerer empirien som flertydig. Flere forskere, både i Norge og internasjonalt, har funnet at virkningen er signifikant, men liten, og at det er stor usikkerhet på området (Brattberg, Risa og Vaage 2001). Brinch (07.08.2009) konkluderer med en tydelig sammenheng når det gjelder menn i 50-årene. Uføreutvalget viser til en OECD-rapport som konkluderer med at det ikke er noen sammenheng mellom kompensasjonsgraden og hvor mange som kommer tilbake i arbeid. Hagen og Lødemel (2005) konkluderer med at 1990-tallet viste at problemet med å få ulike grupper ut i arbeidslivet ikke ligger i stønaden, men i kvalifikasjoner i forhold til arbeidsmarkedet.

Uføreutvalget hevder at flere undersøkelser viser at lavlønte er særlig sensitive for økte stønadsnivåer. Dette kan forstås som uttrykk for at folk ikke kan søke uføretrygd med mindre de faktisk kan klare seg økonomisk på den. Lave ytelser tvinger folk til å jobbe ut over det som er forenlig med å opprettholde helsa og leve et verdig liv. Arbeidslinja på sin side viderefører elitens gamle oppfatninger om at de selv «behøver mer penger for å arbeide mer, mens de anser at de fattige må være fattigere for å være motivert til å arbeide» (Galbraith, sitert i Dahlgren og Starrin 2004:126, min oversettelse). Forslaget om redusert kompensasjonsgrad for deltidsansatte kan sees som et uttrykk for denne logikken. Utvalget skriver: «det har neppe vært tilsiktet at personer som frivillig arbeider deltid får kompensert en større del av inntektsbortfallet enn heltidsarbeidende, dersom de blir uføre» (NOU 2007: 4, s. 11). Dette kan leses som at det skal lønne seg å jobbe-tenkningens makt er så stor at utvalget ikke engang kan forstå at det tidligere har vært mulig å tenke annerledes. I et omfordelingsperspektiv er det helt normalt at de lavest lønte relativt sett får høyere kompensasjon. Utvalgets bruk av begrepet «frivillig» viser også at forståelsen for samfunnsmessige betingelser for kvinners deltidsarbeid og nødvendigheten av omfordeling for å sikre at kvinners deltidsarbeid ikke gir livsvarig straff i form av lav pensjon, ikke har noen plass i arbeidslinja.

Situasjonen for uføretrygdede

Innstillingens konklusjoner om kutt for enslige, deltidsansatte og fattige familier begrunnes ikke i kunnskap om situasjonen for dagens uføretrygdede. Andelen fattige blant uføretrygdede varierer med ulike mål, men rundt av de uføretrygdede kan regnes som levekårsfattige, definert ved minst 4 prosent levekårsproblemer, mot 9 prosent i befolkningen (Normann 26.04.2009). Det ser særlig ut til å være enslige uføretrygdede som er mest utsatt, både eldre og de under 45 år (NOU 2007: 4). SSB (26.04.2009, s. 112) påpeker at «aleneboende uførepensjonister med minstepensjon framstår derfor som en av de gruppene som er mest avhengig av sosialhjelp, på samme måte som en del innvandrergrupper, langtidsledige og langtidssyke.» I tillegg kommer at det å leve på uføretrygd som regel er en varig tilstand. Sandbæk (2008) viser at belastningen ved å leve på lav inntekt øker over tid. Denne gruppen vil derfor være sårbar for alle endringer som kan bidra til å øke de økonomiske problemene.

Å straffe barn

Motsetningen mellom arbeidslinjas incentivtenkning og en anstendig levestandard for de økonomisk svakeste kommer aller tydeligst til uttrykk i forslaget om å fjerne det behovsprøvde barnetillegget for uføretrygdede og erstatte det med et betydelig lavere barnetillegg til alle. Tapet er i størrelsesorden

kr. 1 700 pr. måned pr. barn. Uføreutvalget begrunner forslaget med at det eksisterende tillegget kan føre til at enkelte med flere barn får mer i trygd enn i en lavlønt jobb. Hensynet til barns oppvekstmuligheter underordnes arbeidslinjas behov for å straffe de voksne som ikke jobber ved at dårlige levekår for fattige barn brukes som avskrekkingseksempel for å hindre flere i å «velge» trygd.

Rundt 30 000 stønadsmottakere (uføretrygd eller tidsbegrenset uførestønad) hadde i 2006 rett til behovsprøvd barnetillegg; dette utgjør omtrent 70 prosent av mottakere med barn (NOU 2007: 4). Siden inntektsgrensen for å få tillegget er satt lavt, og stønaden er behovsprøvd både mot egen og ektefelle/samboers inntekt, vil et omfattende kutt ha dramatiske konsekvenser for dem det gjelder. Resultatet vil bli at flere uføretrygdede med barn får en dårligere og mer uforutsigbar økonomi og blir avhengig av sosialhjelp over lang tid.

Å vokse opp i familier med lav inntekt har store konsekvenser for barn. Sandbæk (2008) dokumenterer at barn i familier med lav inntekt har større helseproblemer, både fysiske og psykiske, færre materielle goder og mindre tilgang til fritidsaktiviteter enn andre barn. For ungdom - i større grad enn barn - er det påvist konsekvenser for sosialt handlingsrom og vennenettverk. Hjelmtveit (2008) viser at relativ fattigdom kan medføre en opplevelse av sosialt tap og nedrangering som kan føre til skam og svekket selvfølelse. Barn bruker mye tid og krefter på å mestre knappheten og skjule den for venner (Sandbæk 2008). Dramatisk kutt i barnetillegget for de økonomisk svakeste kan dermed føre til at langt flere barn får en økonomisk, sosialt og kulturelt fattigere oppvekst, med store konsekvenser for deres videre utvikling.

Oppedal (2008) stiller spørsmålstegn ved om det er lovlig at barns rettigheter og behov underordnes nødvendigheten av å straffe voksne som ikke har jobb. FNs barnekonvensjon og konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter gir barn rett til oppvekstvilkår som er tilstrekkelige for barnets fysiske, psykiske, åndelige, moralske og sosiale utvikling, og pålegger myndighetene en plikt til å legge til rette for dette. De fleste foreldre på uføretrygd vil aldri komme tilbake i arbeid, og det er derfor snakk om varig fattigdom også for barna. Forslaget om kutt i barnetillegget står i motstrid til barns rettigheter.

Det finnes mange gode argumenter i et omfordelingsperspektiv for generelle ordninger framfor behovsprøving, bl.a. at det motvirker fattigdomsfeller. Sandbæk (2008) og Solheim (1996) argumenterer for at slike ordninger er mindre stigmatiserende, og Kjølsrød (2003) viser til at de øker oppslutningen om velferdsordningene og dermed bidrar til å opprettholde dem. Konsekvensene av disse argumentene ville imidlertid være å utvide ordningen til å gjelde alle istedenfor å straffe de fattigste.

Fra uføretrygd til uførestønad - mer makt til hjelpeapparatet

Omlegging fra uføretrygd til uføre-stønad kan forstås som en videreføring og utvidelse av dagens ordning med tidsbegrenset uførestønad. Hensikten er - ifølge begrunnelsen for arbeidslinja - at færre skal støtes permanent ut fra arbeidslivet ved at det skal bli lettere å gå fra trygd tilbake til jobb. Omleggingen kan imidlertid også forstås som skjerpet kontroll framfor hjelp til den enkelte. En premiss ser ut til å være mistillit til at folk av egen vilje vil prøve seg i jobb dersom helsa endrer seg og det finnes egnede jobber; i stedet skal hjelpeapparatet pålegges å vurdere situasjonen uavhengig av uføretrygdedes egen vilje. Arbeidslinja (SID) gir ikke bare hjelpeapparatet, her NAV, mer makt; den sklir også lett over i en diskurs om klientens moral (MUD). Innenfor et omfordelingsperspektiv (RED) vil diskusjonen heller dreie seg om hvordan samfunn og arbeidsliv kan legge til rette for at alle får et arbeid tilpasset sine forutsetninger, bygd på tillit til folks egne ønsker om meningsfullt arbeid. Arbeidslinja er svært tilbakeholden med å stille krav til arbeidsgivere om tilrettelagt arbeid.

Ønsket om å begrense legens rolle, og da særlig innflytelsen til pasientenes egen lege, kan sees som uttrykk for mistillit både til legen og til pasienten. Uføreutvalget begrunner dette med at legene i dag ofte framstår som pasientenes advokat, og støtter deres vurdering av hva de kan gjøre. Både økt makt til hjelpeapparatet på bekostning av uføretrygdede og redusert innflytelse for legen kommer i motstrid til målsettingen om brukermedvirkning i helse- og sosialsektoren. Incentivtenkningen undergraver brukermedvirkningen bl.a. gjennom holdningen til samarbeid. Uføreutvalget refererer OECDs prinsipper for uførepolitikken med følgende slående formulering: «Det må kreves at stønadsmottakerne samarbeider, og da spesielt mottakere av graderte ytelser. Stønadsmottakere som ikke samarbeider må kunne straffes med sanksjoner» (NOU 2007: 4, s. 194). Dette kan neppe kalles samarbeid bygd på likeverd og gjensidig respekt.

Wahl (2009) viser til at mange som søker om uføretrygd allerede i dag har dårlige erfaringer med NAV; de forteller at de føler seg mi

Les mer

Flere saker fra Fontene forskning

Medvirkning er et begrep flittig brukt i både festtaler og lovverk, men fortsatt opplever mennesker i møte med velferdsstaten å bli snakket til, ikke med. Hvorfor er det så vanskelig?
Fontene forskning 14.12.2023
Hensikten med denne artikkelen er å bidra med kunnskap om hvordan gård-skole-tilbud kan legge til rette for personlig utvikling og yrkesvalg for elever med faglige og/eller sosiale vansker på ungdomstrinnet. Artikkelen bygger på kvalitative telefonintervjuer med ti ungdommer i alderen 16-18 år som hadde et slikt tilbud da de gikk på 9. og 10. trinn.
Fontene forskning 14.12.2023
Boka handler om det som i fagsjargongen i barnevernet kalles ettervern, selv om slikt «vern» i lovverket nå omtales som Hjelpetiltak til ungdom over 18 år (§ 3-6).
Fontene forskning 14.12.2023
? «CHILDREN WITH DISABILITIES and UN rights conventions» er et partnerskapsbasert prosjekt for gjensidig utveksling mellom Norge og Tanzania.
Fontene forskning 14.12.2023
Artikkelens tema er betraktninger rundt det å flytte ut av foreldrehjemmet som ung voksen med en utviklingshemming. Informantene er åtte unge voksne med Downs syndrom og 25 foreldre, og artikkelen har en kvalitativ tilnærming med intervjuer og tematisk analyse. Funnene avdekker ulike posisjoner mellom foreldre og unge voksne når det gjelder ønsker og behov knyttet til å bo utenfor foreldrehjemmet.
Fontene forskning 14.12.2023

Nyhetsbrev

Lag ditt eget nyhetsbrev:

magazines-image

Mer om mediene i Fagpressen

advokatbladet agenda-316 allergi-i-praksis appell arbeidsmanden arkitektnytt arkitektur-n astmaallergi automatisering baker-og-konditor barnehageno batmagasinet bedre-skole bioingenioren bistandsaktuelt blikkenslageren bobilverden bok-og-bibliotek bondebladet buskap byggfakta dagligvarehandelen demens-alderspsykiatri den-norske-tannlegeforenings-tidende diabetes diabetesforum din-horsel energiteknikk fagbladet farmasiliv finansfokus fjell-og-vidde fontene fontene-forskning forskerforum forskningno forskningsetikk forste-steg fotterapeuten fri-tanke frifagbevegelse fysioterapeuten gravplassen handikapnytt helsefagarbeideren hk-nytt hold-pusten HRRnett hus-bolig i-skolen jakt-fiske journalisten juristkontakt khrono kilden-kjonnsforskningno kjokkenskriveren kjottbransjen kommunal-rapport Kontekst lo-aktuelt lo-finans lo-ingenior magasinet-for-fagorganiserte magma medier24 museumsnytt natur-miljo nbs-nytt nettverk nff-magasinet njf-magasinet nnn-arbeideren norsk-landbruk norsk-skogbruk ntl-magasinet optikeren parat parat-stat politiforum posthornet psykisk-helse religionerno ren-mat samferdsel seilmagasinet seniorpolitikkno sikkerhet skog skolelederen sykepleien synkron tannhelsesekreteren Tidsskrift for Norsk psykologforening traktor transit-magasin transportarbeideren uniforum universitetsavisa utdanning vare-veger vvs-aktuelt