Magma
29.11.2023
SAMMENDRAG I 2018 lanserte Helsedirektoratet pilotprosjektet Strukturert tverrfaglig oppfølgingsteam med mål om å implementere nasjonal veileder for
... oppfølging av personer med store og sammensatte behov (2017) i seks kommuner. Veilederen retter seg mot ledere på alle nivå og tjenesteområder i kommunen som yter tjenester til personer med store og sammensatte behov, uavhengig av alder og diagnose. I utgangspunktet var piloten planlagt å vare ut 2021, men ble forlenget med to år til 2023. Fire kommuner valgte å fortsette prosjektet.
Artikkelen undersøker lederinvolvering i implementeringen av piloten basert på intervju med 44 topp- og mellomledere og utvalgte nøkkelpersoner i de fire pilotkommunene våren 2022, og drøfter dette i lys av implementerings- og ledelsesteori. Forskningsspørsmålene omhandler 1) hvor godt piloten har vært forankret blant ledere på ulike nivå og på tvers av sektorer, 2) hvilke ledergrep som er tatt, 3) hvilke utfordringer lederne har erfart, og 4) hvilke gevinster lederne ser.
Resultatene viser at innføring av oppfølgingsteam som arbeidsform har stor oppslutning blant toppledere i pilotkommunene. Piloten går inn på kjerneoppgavene til kommunene og understøtter utviklingsarbeid de uansett må gjøre. En rekke ledergrep er tatt på ulike nivå. Vi fant merkbart mindre involvering og kjennskap til piloten blant enhetslederne fra oppvekst og velferd enn blant enhetsledere i helse og omsorg. Lederinvolveringen utfordres av kompleksiteten i implementeringen og av at tjenesteområdene styres av ulike formål og rammebetingelser. Studien avdekker et behov for å rydde i mylderet av koordineringsmodeller og -begreper.
Innledning og bakgrunn
Utfordringsbilde - personer med behov for oppfølging fra ulike tjenester i kommunene
Stadig flere mennesker har behov for samtidig oppfølging fra mange ulike fagområder, som følge av økt forekomst av kroniske tilstander og multimorbiditet, funksjonssvikt, kognitiv svikt, psykiske helseutfordringer og sosial sårbarhet (Schaink et al., 2012). Oppfølgingsbehovet omfatter ofte også andre områder enn de rent helsespesifikke, for eksempel skole eller jobb, familie og sosialt nettverk, bolig og økonomi. De følges derfor opp av mange tjenesteytere fra ulike profesjoner og sektorer, noe som krever samhandling og samordning mellom tjenestene. Mange med komplekse behov opplever likevel mangelfull koordinering, og pårørende utfører ofte rollen som koordinator (von der Lippe et al., 2022).
Primærhelsemeldingen (Meld. St. 26 (2014-2015)) lanserte oppfølgingsteam som et av virkemidlene for å skape bedre oppfølging. Helsedirektoratet ble gitt i oppdrag å utarbeide en veileder for oppfølging av personer med store og sammensatte behov (Helsedirektoratet, 2018b) og å gjennomføre en pilot for implementering av strukturerte tverrfaglige oppfølgingsteam (Helsedirektoratet, 2018a). Piloten startet høsten 2018 med deltakelse fra seks kommuner (Asker, Bø i Vesterålen, Flora (nå Kinn), Lenvik (nå Senja), Steinkjer og Suldal). I utgangspunktet var piloten planlagt å vare ut 2021, men ble forlenget med to år til 2023. To kommuner (Asker og Steinkjer) søkte ikke om videreføring.
Om pilotprosjektet
Et sentralt element i piloten var at kommunene skulle arbeide aktivt med tjenesteutvikling. Figur 1 er hentet fra rammedokumentet til piloten (Helsedirektoratet, 2018a) og oppsummerer det mest sentrale i tjenesteutvikling etter faser i brukeroppfølgingen. Kommunene fikk årlig tilskudd for pilotdeltakelse som skulle dekke blant annet lokal prosjektledelse, fastlegeinvolvering, omstilling, kompetanseheving og reisekostnader til/fra nettverkssamlinger.
Evalueringen
SINTEF evaluerer pilotprosjektet på oppdrag fra Helsedirektoratet. Data, metode og resultater for de tre første årene av piloten er grundig dokumentert og diskutert i statusrapport (Kalseth et al., 2022a) og oppsummert i en kortversjon (Kalseth et al., 2022b).
Formål og forskningsspørsmål
Å innføre oppfølgingsteam som arbeidsmetode i henhold til veilederen er et lederansvar, og å få på plass strukturer som skal sikre systematikk og kompetanse krever god lederforankring i alle deler av organisasjonen. Kommuneledelsen skal sørge for nødvendige strukturer, rutiner og ressurser, og linjeledere skal sørge for nødvendig endringsarbeid i sine enheter.
Formålet med artikkelen er å undersøke pilotens forankring blant ledere på ulike nivå, og hvilke tilnærminger og grep lederne har tatt for å støtte innføringen av oppfølgingsteam. Følgende forskningsspørsmål blir undersøkt:
? Hvor godt er piloten forankret blant ledere på ulike nivå på tvers av sektorer?
? Hvilke grep har ledere på ulike nivå tatt for å tilrettelegge for oppfølgingsteam som arbeidsform? ? Hvilke utfordringer opplever lederne for iverksetting av tiltakene i piloten?
? Hvilke effekter og gevinster av pilotprosjektet og implementering av oppfølgingsteam som arbeidsform ser lederne?
Kjennetegn ved pilotkommunene
De fire gjenværende pilotkommunene er forskjellige når det gjelder størrelse og utfordringsbilde (tabell 1), administrativ organisering (tabell 2) og organisering av pilotprosjektet. Alle kommunene har til en viss grad organisert piloten som prosjekter med frikjøpt prosjektledelse (PL), prosjektmedarbeidere og eventuelt styringsgruppe. I Suldal og Bø er PL tilknyttet helseområdet, og mens PL har vært den samme gjennom perioden i Suldal, har det vært to forskjellige PL i Bø. I Senja var tidligere rådmann prosjektleder i starten, men det har vært flere endringer i PL, og nåværende PL er organisert under stab Helse og omsorg. Kinn vurderte ved oppstart at de ikke trengte å bygge nye strukturer for piloten, utenom frikjøp av prosjektledelse fra koordinerende enhet (KE).
Data og metode
Kvalitative intervju
Datagrunnlaget utgjøres av 21 intervju med 44 topp- og mellomledere og utvalgte nøkkelpersoner i de fire gjenværende pilotkommunene våren 2022. Seks av intervjuene ble gjennomført individuelt, resten var fokusgrupper med to til fire deltakere.
Kvalitative fokusgruppeintervju ble valgt som metode for å få dybdeinformasjon om ledernes erfaringer og holdninger omkring pilotprosjektet og oppfølgingsteam som arbeidsform på tvers av tjenesteområder. Toppledere ble intervjuet sammen for å reflektere rundt toppledelsens rolle i pilotprosjektet og hva de har bidratt med for å få til Figur 1. Hovedtema i piloten. Kilde: Helsedirektoratet
FASE AKTØR BRUKERREISE HOVEDFOKUS I PILOT Tidlig identifisering av behov Fastlege, brukere, pårørende, tjenestene, sykehus, øvrig Identifisere behov; observasjon, sjekklister, verktøy m.m.
Ny verktøy for risikokartlegging fastlegens EPJ sykehusets EPJ Melde behov Meldeinstans Tydelig hvor behov skal meldes. «Veien inn til tjenesten»
Samtykke, avtale Informasjon og rutiner
Utredning av behov og valg av tiltak
Ulike faggrupper. Tverrfaglig ut fra den enkeltes behov Tverrfaglig utredning. Valg av koordinator «Hva er viktig for deg?»
Sikre tverrfaglig kartlegging. Medisinsk faglig utredning Tverrfaglig oppfølging De som til enhver tid yter tjenester til bruker ut fra brukers behov Strukturert tverrfaglig oppfølgingsteam Samtykke, avtale om oppfølgingsteam Koordinator. Tverrfaglig samarbeid.
Brukermedvirkning. Plan for oppfølging (IP).
Evaluering.
Tabell 1. Kommuneprofiler.
Innbyggertall (2023) Andel bosatt spredtbygd Sammenslått i pilotperioden Andel 65+ (2019) Andel aleneboende 40+ (2019) Eneforsørgere under 45 år (2016-2018) Mottakere av stønad til livsopphold 20-66 år - standardisert (2018) Varig uføretrygdede 18-44 år - standardisert (2016-2018) Frafall videregående - standardisert (2016-2018) Inntektssystemet* - indeks utgiftsbehov helse (2020) Inntektssystemet* - indeks utgiftsbehov omsorg (2020) Inntektssystemet* - indeks utgiftsbehov barnevern (2020) Inntektssystemet* - indeks utgiftsbehov sosialhjelp (2020) * Jfr. grunnlag for utgiftsutjevning i inntektssystemet for kommunene.
Landsgjennomsnitt = 1. Verdi > (
86 MAGMA 05/2023
Tabell 2. Administrativ organisering.
Suldal: Fire kommunalområder: Helse og velferd (helse, sykehjem, hjemmetjenester inkl. tildelingskontor og psykisk helse, bo- og aktivitetstiltak, NAV, barnevern), Oppvekst (skoler, barnehager, oppvekstsenter, introsenter, PPT), Kultur og samfunnsutvikling og Økonomi og organisasjon. Kommunalområdene ledes av kommunalsjefer med enhetsledere og avdelingsledere som mellomledersjikt. KE* plassert i Helse og velferd, med samme organisering siden 2012.
Kinn: Fire kommunalområder: Helse og velferd (helse, omsorgssenter, hjemmetjeneste og miljøtjeneste, rus og psykiatri, NAV), Oppvekst og undervisning (skoler, barnehager, kulturskole, PPT, helsestasjon og barnevern), Samfunn, kultur og miljø, og Økonomi. Kommunalområdene ledes av kommunalsjefer med tjenesteledere og avdelingsledere som mellomledersjikt. KE* plassert direkte un
Gå til medietArtikkelen undersøker lederinvolvering i implementeringen av piloten basert på intervju med 44 topp- og mellomledere og utvalgte nøkkelpersoner i de fire pilotkommunene våren 2022, og drøfter dette i lys av implementerings- og ledelsesteori. Forskningsspørsmålene omhandler 1) hvor godt piloten har vært forankret blant ledere på ulike nivå og på tvers av sektorer, 2) hvilke ledergrep som er tatt, 3) hvilke utfordringer lederne har erfart, og 4) hvilke gevinster lederne ser.
Resultatene viser at innføring av oppfølgingsteam som arbeidsform har stor oppslutning blant toppledere i pilotkommunene. Piloten går inn på kjerneoppgavene til kommunene og understøtter utviklingsarbeid de uansett må gjøre. En rekke ledergrep er tatt på ulike nivå. Vi fant merkbart mindre involvering og kjennskap til piloten blant enhetslederne fra oppvekst og velferd enn blant enhetsledere i helse og omsorg. Lederinvolveringen utfordres av kompleksiteten i implementeringen og av at tjenesteområdene styres av ulike formål og rammebetingelser. Studien avdekker et behov for å rydde i mylderet av koordineringsmodeller og -begreper.
Innledning og bakgrunn
Utfordringsbilde - personer med behov for oppfølging fra ulike tjenester i kommunene
Stadig flere mennesker har behov for samtidig oppfølging fra mange ulike fagområder, som følge av økt forekomst av kroniske tilstander og multimorbiditet, funksjonssvikt, kognitiv svikt, psykiske helseutfordringer og sosial sårbarhet (Schaink et al., 2012). Oppfølgingsbehovet omfatter ofte også andre områder enn de rent helsespesifikke, for eksempel skole eller jobb, familie og sosialt nettverk, bolig og økonomi. De følges derfor opp av mange tjenesteytere fra ulike profesjoner og sektorer, noe som krever samhandling og samordning mellom tjenestene. Mange med komplekse behov opplever likevel mangelfull koordinering, og pårørende utfører ofte rollen som koordinator (von der Lippe et al., 2022).
Primærhelsemeldingen (Meld. St. 26 (2014-2015)) lanserte oppfølgingsteam som et av virkemidlene for å skape bedre oppfølging. Helsedirektoratet ble gitt i oppdrag å utarbeide en veileder for oppfølging av personer med store og sammensatte behov (Helsedirektoratet, 2018b) og å gjennomføre en pilot for implementering av strukturerte tverrfaglige oppfølgingsteam (Helsedirektoratet, 2018a). Piloten startet høsten 2018 med deltakelse fra seks kommuner (Asker, Bø i Vesterålen, Flora (nå Kinn), Lenvik (nå Senja), Steinkjer og Suldal). I utgangspunktet var piloten planlagt å vare ut 2021, men ble forlenget med to år til 2023. To kommuner (Asker og Steinkjer) søkte ikke om videreføring.
Om pilotprosjektet
Et sentralt element i piloten var at kommunene skulle arbeide aktivt med tjenesteutvikling. Figur 1 er hentet fra rammedokumentet til piloten (Helsedirektoratet, 2018a) og oppsummerer det mest sentrale i tjenesteutvikling etter faser i brukeroppfølgingen. Kommunene fikk årlig tilskudd for pilotdeltakelse som skulle dekke blant annet lokal prosjektledelse, fastlegeinvolvering, omstilling, kompetanseheving og reisekostnader til/fra nettverkssamlinger.
Evalueringen
SINTEF evaluerer pilotprosjektet på oppdrag fra Helsedirektoratet. Data, metode og resultater for de tre første årene av piloten er grundig dokumentert og diskutert i statusrapport (Kalseth et al., 2022a) og oppsummert i en kortversjon (Kalseth et al., 2022b).
Formål og forskningsspørsmål
Å innføre oppfølgingsteam som arbeidsmetode i henhold til veilederen er et lederansvar, og å få på plass strukturer som skal sikre systematikk og kompetanse krever god lederforankring i alle deler av organisasjonen. Kommuneledelsen skal sørge for nødvendige strukturer, rutiner og ressurser, og linjeledere skal sørge for nødvendig endringsarbeid i sine enheter.
Formålet med artikkelen er å undersøke pilotens forankring blant ledere på ulike nivå, og hvilke tilnærminger og grep lederne har tatt for å støtte innføringen av oppfølgingsteam. Følgende forskningsspørsmål blir undersøkt:
? Hvor godt er piloten forankret blant ledere på ulike nivå på tvers av sektorer?
? Hvilke grep har ledere på ulike nivå tatt for å tilrettelegge for oppfølgingsteam som arbeidsform? ? Hvilke utfordringer opplever lederne for iverksetting av tiltakene i piloten?
? Hvilke effekter og gevinster av pilotprosjektet og implementering av oppfølgingsteam som arbeidsform ser lederne?
Kjennetegn ved pilotkommunene
De fire gjenværende pilotkommunene er forskjellige når det gjelder størrelse og utfordringsbilde (tabell 1), administrativ organisering (tabell 2) og organisering av pilotprosjektet. Alle kommunene har til en viss grad organisert piloten som prosjekter med frikjøpt prosjektledelse (PL), prosjektmedarbeidere og eventuelt styringsgruppe. I Suldal og Bø er PL tilknyttet helseområdet, og mens PL har vært den samme gjennom perioden i Suldal, har det vært to forskjellige PL i Bø. I Senja var tidligere rådmann prosjektleder i starten, men det har vært flere endringer i PL, og nåværende PL er organisert under stab Helse og omsorg. Kinn vurderte ved oppstart at de ikke trengte å bygge nye strukturer for piloten, utenom frikjøp av prosjektledelse fra koordinerende enhet (KE).
Data og metode
Kvalitative intervju
Datagrunnlaget utgjøres av 21 intervju med 44 topp- og mellomledere og utvalgte nøkkelpersoner i de fire gjenværende pilotkommunene våren 2022. Seks av intervjuene ble gjennomført individuelt, resten var fokusgrupper med to til fire deltakere.
Kvalitative fokusgruppeintervju ble valgt som metode for å få dybdeinformasjon om ledernes erfaringer og holdninger omkring pilotprosjektet og oppfølgingsteam som arbeidsform på tvers av tjenesteområder. Toppledere ble intervjuet sammen for å reflektere rundt toppledelsens rolle i pilotprosjektet og hva de har bidratt med for å få til Figur 1. Hovedtema i piloten. Kilde: Helsedirektoratet
FASE AKTØR BRUKERREISE HOVEDFOKUS I PILOT Tidlig identifisering av behov Fastlege, brukere, pårørende, tjenestene, sykehus, øvrig Identifisere behov; observasjon, sjekklister, verktøy m.m.
Ny verktøy for risikokartlegging fastlegens EPJ sykehusets EPJ Melde behov Meldeinstans Tydelig hvor behov skal meldes. «Veien inn til tjenesten»
Samtykke, avtale Informasjon og rutiner
Utredning av behov og valg av tiltak
Ulike faggrupper. Tverrfaglig ut fra den enkeltes behov Tverrfaglig utredning. Valg av koordinator «Hva er viktig for deg?»
Sikre tverrfaglig kartlegging. Medisinsk faglig utredning Tverrfaglig oppfølging De som til enhver tid yter tjenester til bruker ut fra brukers behov Strukturert tverrfaglig oppfølgingsteam Samtykke, avtale om oppfølgingsteam Koordinator. Tverrfaglig samarbeid.
Brukermedvirkning. Plan for oppfølging (IP).
Evaluering.
Tabell 1. Kommuneprofiler.
Innbyggertall (2023) Andel bosatt spredtbygd Sammenslått i pilotperioden Andel 65+ (2019) Andel aleneboende 40+ (2019) Eneforsørgere under 45 år (2016-2018) Mottakere av stønad til livsopphold 20-66 år - standardisert (2018) Varig uføretrygdede 18-44 år - standardisert (2016-2018) Frafall videregående - standardisert (2016-2018) Inntektssystemet* - indeks utgiftsbehov helse (2020) Inntektssystemet* - indeks utgiftsbehov omsorg (2020) Inntektssystemet* - indeks utgiftsbehov barnevern (2020) Inntektssystemet* - indeks utgiftsbehov sosialhjelp (2020) * Jfr. grunnlag for utgiftsutjevning i inntektssystemet for kommunene.
Landsgjennomsnitt = 1. Verdi > (
86 MAGMA 05/2023
Tabell 2. Administrativ organisering.
Suldal: Fire kommunalområder: Helse og velferd (helse, sykehjem, hjemmetjenester inkl. tildelingskontor og psykisk helse, bo- og aktivitetstiltak, NAV, barnevern), Oppvekst (skoler, barnehager, oppvekstsenter, introsenter, PPT), Kultur og samfunnsutvikling og Økonomi og organisasjon. Kommunalområdene ledes av kommunalsjefer med enhetsledere og avdelingsledere som mellomledersjikt. KE* plassert i Helse og velferd, med samme organisering siden 2012.
Kinn: Fire kommunalområder: Helse og velferd (helse, omsorgssenter, hjemmetjeneste og miljøtjeneste, rus og psykiatri, NAV), Oppvekst og undervisning (skoler, barnehager, kulturskole, PPT, helsestasjon og barnevern), Samfunn, kultur og miljø, og Økonomi. Kommunalområdene ledes av kommunalsjefer med tjenesteledere og avdelingsledere som mellomledersjikt. KE* plassert direkte un
