Ny arbeids- og velferdsforvaltning, Nav, ble etablert 1. juli 2006. Nav-reformen innebærer en samordning av de statlige trygde- og arbeidskontorene og deler av den kommunale sosialtjenesten, til felles lokale Nav-kontor (St.prp. nr. 46, 2004-2005).
Minstenormen som hver enkelt kommune skal integrere i Nav-kontoret er økonomisk sosialhjelp, kvalifiseringsprogram og midlertidig botilbud (Lov 8.12.2009 nr. 131 om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen). De fleste av kommunene har også valgt å integrere rusarbeid, gjeldsrådgivning og flyktningarbeid (Andreassen og Reichborn-Kjennerud 2009).
Nav-reformens strategier og idealer
Nav-reformen skal bidra til tettere og bedre individuell oppfølging av brukere. Det skal legges til rette for en arbeids- og velferdsforvaltning som fungerer bedre ut fra et brukerperspektiv, blant annet ved raskere saksbehandling og mer tilpasset tjenesteyting der et bredt spekter av tiltak og ytelser er samlet under ett tak. Ved fattigdomssatsingen er sosialhjelpsmottakere blitt en prioritert gruppe for arbeidsmarkedspolitikken, og Nav-reformen er viktig for at denne gruppen skal komme i arbeid (St.meld. nr 9, 2006-2007).
Det er liten tvil om at samordningene med bakgrunn i Nav-reformen også handler om økte krav til effektivitet. Samtidig skal det være stor lokal handlefrihet for staten og den enkelte kommune til å finne fram til løsninger tilpasset lokale behov (St.prp. nr. 46, 2004-2005). Det er sannsynlig at kommunenes sosialtjenester nå i enda sterkere grad enn tidligere, må underkaste seg økonomiske, kostnadsnyttige og rasjonelle tenkemåter og handlinger med basis i New Public Management-tenkningen (NPM). NPM er en samlebetegnelse over prinsipper med utgangspunkt i en markedsorientering, og framstår som løsningen på en sterkt voksende og kostnadskrevende velferdsstat. Kort oppsummert handler NPM om effektivitet, brukerorientering, kundestyring, målstyring, systemer for resultatevaluering, strategisk ledelse, bestiller- og utførermodeller, nye kontrollformer og kvantifisering (Ramsdal og Skorstad 2004).
Fagfeltet påvirkes
I flere studier framgår det at det er store utfordringer for profesjonelle utøvere når det skjer organisasjonsendringer med bakgrunn i NPM. Høilund og Juul (2003) hevder at sosialt arbeid i Norden domineres av nyliberalistiske politiske og økonomiske prinsipper, noe som blant annet kommer til uttrykk i kravene om arbeidsplikt som gjenytelse for sosiale tjenester. I Bloms (2006) forskning på sosialtjenesten i Sverige vises det til at sosialarbeidere som en konsekvens av økt markedsorientering fikk et tydeligere innslag av økonomisk fokusering i sitt arbeid og i sine prioriteringer. Blom beskriver en sosialtjeneste hvor økonomisk effektivitet blir det primære målet. Andre hevder at en ved økt markedsorientering og økonomisk styringsideologi innenfor sosialt arbeid risikerer å ta for lite hensyn til det mangfoldige og komplekse i mellommenneskelige forhold (Fossestøl 1997, Börjeson 2002, Shaw m.fl. 2009).
Samtidig utvikles det ofte et nytt språk for å betegne brukernes og tjenestenes mål og kvaliteter (Dahle og Thorsen 2004). Når oppgaver og utfordringer i offentlig sektor defineres i et nytt språk, vil det i en overgangsfase gi dem som mestrer dette språket et overtak. Det er en utbredt oppfatning at en i organisasjoner justerer de språklige og kulturelle uttrykksformene i moderniseringsretorikken for å skape ytre legitimitet, samtidig som virksomheten ofte fortsetter som før (Meyer og Rowan 1977, Power 1997, Ramsdal og Skorstad 2004). Innen sosialtjenesten som arbeidsfelt handler dette om at flere diskurser, og med det ulike forståelsesrammer og logikker, kjemper om plass (Ife 1999, Banks 2007).
Problemstilling og perspektiver
Hovedproblemstilling i artikkelen er om sosialarbeidernes språk endres i møtet med Nav-organiseringen -- om det skjer endringer i sosialarbeidernes profesjonsdiskurs, og om det fører til endringer i faglig praksis.
Forståelsesramme, i form av diskurs, blir anvendt som et analytisk begrep. En diskurs forstås her som et system for frambringelse av et sett utsagn og praksiser som, ved å innskrive seg i institusjoner og framstå som mer eller mindre normale, er virkelighetskonstituerende for sine bærere og har en viss grad av regularitet i et sett sosiale relasjoner (Neumann 2001). Jeg forstår med dette diskurs som en måte å snakke om noe på, som igjen gir indikasjoner på hvordan en oppfatter og forstår verden. Det handler om representasjoner og modeller av virkeligheten som noe kollektivt og kulturelt betinget, og som får konsekvenser for praksis i sosialt arbeid.
I artikkelen blir det satt fokus på sosialarbeidernes diskurser innen Nav som institusjon. Hensikten med analysen er å kunne si noe om sosialarbeideres identitet, oppfyllelse av faglige verdier og muligheter til å gjøre en «god» jobb innen Nav-systemet. Sosialarbeiderne påvirkes ikke kun av teori og utdanning, faglig identitet forvaltes og skapes også ved institusjoner og arbeidsplasser (Vike m.fl. 2002). Profesjonell identitet skapes i relasjoner, og konstrueres ved å settes sammen til diskurser på en måte som bidrar til å gjenskape strukturer, men som også kan skape endringer (Jørgensen og Phillips 1999).
Nav kan forstås som et område hvor aktører i ulike etats- og faggrupper påvirker hverandre, og hvor det utvikles nye diskurser. Ved å undersøke hvilke diskurser som er mest framtredende i sosialarbeidernes fortellinger, får vi et bilde av hvilke fortellinger som har hegemoniet i forståelsen av deres arbeid i Nav. Sosialarbeidere kan ha flere og «foranderlige» diskurser, men jeg velger av analytiske grunner å avgrense til én sosialarbeiderdiskurs, som jeg altså vil kalle sosialarbeidernes profesjonsdiskurs, en diskurs som på mange måter betegner idealene i sosialt arbeid.
Sosialarbeidernes profesjonsdiskurs
Sosialarbeidere, som sosionomer, barnevernpedagoger og velferdsarbeidere, har en profesjonsutdanning, og har med sin utdanning opparbeidet seg kunnskaper, ferdigheter og holdninger. Som sosialarbeidere har de en profesjonsdiskurs som skaper rammer for deres forståelse, og som legger føringer for hva som kan forstås som legitim kunnskap og praksis i fagfeltet. I framveksten av en diskurs skapes en kollektiv identitet og forståelse.
Yrkesetiske retningslinjer, utdanningenes pensum og praksis, fagtidsskrifters innhold og ulike grupperinger innen faget medvirker til å definere hva som er legitim forståelse, kunnskap og handlingskompetanse. Sentrale kriterier i sosialfaglig arbeid er empati med brukeren, helhetsforståelse for brukerens situasjon og sammenhengene i samfunnet, endringsarbeid, bruk av samtaleferdigheter og kommunikasjon med brukeren (Levin 2004). Yrkesetikken framhever at yrkesutøverne skal ha fokus på solidaritet med utsatte grupper, kampen mot fattigdom og kampen for sosial rettferdighet. Ikke minst skal de fremme likeverd og respekt, ivareta enkeltindivider og skape livskvalitet for alle (Fellesorganisasjonen 2002). Aktuelle diskusjonstema i fagfeltet er påvirkningene av en nyliberalistisk sosialpolitikk (Payne 2006, Lorenz 2008), kravene til evidens (Frost 2002, Mullen og Streiner 2004, Morago 2006, Sahlin-Andersson 2006, Backe-Hansen 2009, Satterfield m.fl. 2009, Stepney 2009) og at sosialt arbeids kunnskap ofte betegnes som taus kunnskap (Levin 2001, 2004, Sale 2009).
Sosialt arbeid kan også forstås som et arbeidsområde hvor ulik type kunnskap og utdanninger møtes; ansatte har ofte ulike sosialarbeiderutdanninger, eller annen yrkesmessig bakgrunn. Sosialarbeideres profesjonsdiskurs trenger derfor ikke bare være tilknyttet sosionomer/barnevernpedagoger/velferdsarbeidere. Det er grunn til å tro at også andre knytter seg til denne diskursen, og hvor identiteten, synet på sosiale problemer og aspekter ved hjelperollen kan vise tilbake til en slik diskurs. Feltet og fagområdet er dermed komplekst, og det bidrar til utfordringer når det gjelder å fokusere på kun én målgruppe når en skal undersøke hvordan sosialarbeidere snakker om sosialt arbeid i Nav. Jeg har valgt å fokusere på utdannede sosialarbeideres diskurs på FO-konferanser og i deres medlemstidsskrift. I tillegg har jeg valgt å inkludere alle ansatte ved sosialtjenesten på ett Nav-kontor, uavhengig av profesjonsbakgrunn fordi de har samme arbeidsoppgaver.
Sosialarbeidernes profesjonsbaserte kunnskap har ikke vært enkel å praktisere i den «gamle» sosialtjenesten før Nav. Det har vært mange diskusjoner om hvilket perspektiv yrkesrollen og det sosialfaglige arbeidet bør ha, om endringsarbeid og relasjonelt arbeid bør vektlegges, eller om saksbehandlings- og forvaltningsorienteringen bør være det sentrale (Christiansen 1977). På 1980-tallet ble arbeidet gradvis mer rutinisert og forvaltningspreget, og sosialarbeiderne fikk stadig større preg av å være «pengeutbetalere» (Stjernø 1982, Ranger 1986). Som en motvekt til dette ble det på 1990-tallet satt fokus på brukerorientering i sosialtjenesten, og fra sentralt hold ble en opptatt av å gjenopprette sosialko
