Barneverntjenesten er en velferdstjeneste som har betydning for barns og unges oppvekst. Betydningen har trolig øket de siste 20-30 åra i tråd med økningen i andel barn og unge som får barneverntiltak en kortere eller lengre periode i løpet av sin oppvekst. Nær 27 000 barn og unge fikk hjelp av barnevernet i løpet av 1994 (NOS Sosialstatistikk, 1994). Vel dobbelt så mange, 54 620 barn og unge, fikk hjelp av barnevernet i løpet av 2016 (Statistisk sentralbyrå, 2017a). Siden det har vært en økning i folketallet i denne perioden er ikke barnevernraten fordoblet, men den er økt med om lag 50 prosent når man tar hensyn til økning i barnetallet.
Politiske myndigheter har flere ganger uttalt så vel for barnevernet som for helsetjenesten at «ikke saker bør behandles likt» på tvers av regionale og lokale geografiske områder. Velferdstjenestene skal bygges videre ut for å møte de velferdsbehovene som finnes i befolkningen. I dette ligger at man har behov for å følge utviklingen i ulike geografiske områder og ikke kun nasjonalt.
Barnevernet i Oslo og Bergen og variasjoner mellom bydeler her, ble studert på slutten av 1980-tallet (Kristofersen & Slettebø, 1989). Første gang vi studerte fylkesforskjeller var tidlig på 1990-tallet (Kristofersen, Clausen & Jonassen, 1996). På 1990- og tidlig på 2000-tallet ble det i flere prosjekter registrert og rapportert regionale variasjoner i barneverntiltak (Fauske, 1995; Veland, 1998; Haugland, 2000; Hovik & Myrvold, 2001; Myrvold, 2001).
Samtidig viser både eldre og nyere nasjonal barnevernforskning at barn og unge fra familier med lavere inntekts- og utdanningsnivåer og lavere sosioøkonomisk status/klassebakgrunn er overrepresentert i barnevernet (Jonassen, 1996; Clausen & Kristofersen, 2008; Kojan & Fauske, 2011; Backe-Hansen, Madsen, Kristofersen & Hvinden, 2014).
Internasjonalt har det og vært interesse for geografiske variasjoner i barneverntiltak (Bebbington & Miles, 1989; Bywaters, 2015; Bywaters et al. 2015). I Storbritannia har det som i Norge vært størst interesse for geografiske variasjoner i helsetiltak, men interessen for geografiske variasjoner i barneverntiltak har vært økende i England, og har vært knyttet opp mot forståelsen av sosial ulikhet (Bywaters, 2015).
Barnekonvensjonen (1989) samt flere stortingsmeldinger (Meld. St. 7, 2014-2015; Meld. St. 19, 2014-2015) og offentlige utredninger (NOU, 2009:22, NOU, 2012:5, NOU, 2015:2) påpeker at både barn og unge og voksne, skal ha lik rett til helse- og velferdstjenester uansett hvilken del av landet de bor i - og at tilbud skal følge behov.
I denne artikkelen tar jeg opp to aktuelle problemstillinger om geografiske og sosiale ulikheter i barneverntiltak, med utgangspunkt i geografi og regionale variasjoner:
1. Hvordan varierer barneverntiltak mellom barnevernregionene, fylkene og de største kommunene de seinere åra?
2. Kan variasjoner i andelen barn i familier med vedvarende lavinntekt i fylkene og de største kommunene bidra til forklaringer av variasjonene i barneverntiltak?
Jeg har en hypotese om at store regionale variasjoner som er vanskelige å forstå, blant annet på bakgrunn av kunnskap om levekårsforskjeller mellom regionene, kan være uheldige og bør analyseres nærmere.
Regioner, fylker og kommuner
Regionbegrepet har fått et nytt innhold etter at vi fikk en rekke statlige regioner av ulike typer, som helseregioner, politiregioner, NAV-regioner og barnevernregioner. Barnevernregioner er bare en av flere inndelinger i statlige regioner, som ofte bygger på en gruppering av flere fylker. Fylkene var viktigere før, både i barnevern- og i helsesammenheng. De er under press både for å avgi ansvar oppover til de statlige regionene og nedover til kommunene. Fylkene er under omorganisering til større enheter, men foreløpig (med data fram til og med 2016) ser fylkene ut om lag som de har gjort i flere tiår. Forslaget i 2017 om den største nye fylkesenheten Viken, en sammenslåing av fylkene Østfold, Akershus og Buskerud, minner mer om en landsdel eller statlig region enn et fylke. Kommunene har sentralt ansvar for blant annet lokaldemokrati, lokal planlegging, grunnskoler, primærhelsetjenester og barnevern, og de har relativt stor frihet til å organisere barneverntjenesten. Kommunesamarbeid mellom barneverntjenester er et delvis svar på de store ulikhetene som er observert tidligere, samt vansker med å bemanne små kontorer med tilstrekkelig kvalifiserte medarbeidere.
Ekspertutvalget for ny kommunestruktur tok blant annet opp de minste og mellomstore kommunenes organisering av barneverntjenester (Ekspertutvalg for kommunereform, 2014), og departementet la fram en melding til Stortinget (Meld St. 14, 2014-2015). Statlige regioner har vært omtalt i først en melding (Meld St. 22, 2015-2016) og deretter i en proposisjon til Stortinget (Prop. 84 S, 2016-2017). Dokumentene gjennomgår forslag til ny samt eksisterende og tidligere inndelinger i statlige regioner/regionalt på folkevalgt nivå, og viser blant annet hvor mange kryssende hensyn politikere og fagfolk vurderer. 1. februar 2018 kom Regionreformen hvor man igjen foreslår barneverntjenestene lagt tilbake til fylkeskommunene. Så langt man kan se framover er altså både kommune, fylke og stat viktige regionale størrelser.
Tidligere funn om regionale barnevernvariasjoner
Tidlig på 1990-tallet hadde Aust-Agder (i 1993), Oslo og Østfold (i 1990 og 1993) de høyeste barnevernratene (Kristofersen et al. 1996). Akershus, Oppland, Sogn og Fjordane og Hordaland hadde da de laveste ratene. I en rapport for perioden 1993-1997 viser Clausen at Oslo og Finnmark hadde tre til fire ganger så høye andeler barn i alderen 6-12 år som ble plassert utenfor hjemmet (2 og 1,7 per 1 000), sammenliknet med Sogn og Fjordane (0,5 per 1 000). Akershus lå og under 1 per 1 000 (Clausen, 2000).
Clausen (2008) fant også betydelige regionale variasjoner for etterverninnsats i perioden 1993-2005. I Oslo fikk 12 prosent av dem som hadde vært i barneverntiltak ettervern (frivillig tiltak i alderen 18-22 år), mens dette kun gjaldt for fem prosent i Møre og Romsdal og omlag seks prosent i Nord-Trøndelag og Nordland. Clausen drøfter flere mulige forklaringer på dette, blant annet at det er en høyere andel barn og unge med minoritetsbakgrunn i barneverntiltak i de største byene, og at disse unge oftere får ettervern.
Omkring 2009-2011 fant vi i to ulike prosjekter betydelige variasjoner i barneverntiltak mellom en del kommuner i Oppland og Hedmark fylke (Kristofersen & Mathisen, 2010; Winsvold, Kristofersen & Sletten, 2013). De to kommunene ble sammenliknet med andre kommuner i fylket, med kommunetyper som liknet dem nasjonalt og med landsgjennomsnittet. Ellingsen, Pettersen, Linn og Viblemo (2015) har tatt opp «terskeldebatten» i barnevernsaker i de fire største byene.
Regionale variasjoner i velferdstiltak for barn og unge - hva betyr dette velferdsteoretisk?
Med utgangspunkt i Barnekonvensjonen (1989) har det blitt drøftet om de til dels betydelige regionale forskjellene vi ser i barneverntiltak i Norge er lovlige. Da Karl Harald Søvig (2009) drøftet dette flere år tilbake, fant han ikke referanser til tidligere studier om regionale forskjeller, men forholdt seg til referanser til Riksrevisjonen, Helsetilsynet og SINTEF som til da kun i begrenset grad hadde studert regionale variasjoner.
Den nordiske velferdsmodellen er vel kjent og ofte debattert, både i Norden og internasjonalt. Bjørn Hvinden (2009, s. 12) omtalte for noen år siden modellen slik:
«Den nordiske velferdsmodellen viser dermed til noe mer enn velferdsstaten. Modellen dreier seg om et særegent samspill mellom offentlig politikk, marked, familie og organisasjonsliv. Modellen omfatter ikke bare et fordelingssystem med bestemte kjennetegn, men også en karakteristisk arbeidslivsmodell, et sosialt tilhørighets- og samholdssystem, et politisk system og et kulturelt system».
Hvinden påpeker at modellen er teoretisk og at ulike studier viser i hvilken grad man finner empirisk uttrykk for at modellen eksisterer.
Seinere har Tone Fløtten (2017) drøftet den norske modellen i et oppvekstperspektiv. Hun viser at sammenliknet med andre land er Norge og de andre nordiske landene svært gode steder å vokse opp for barn og unge. Fløtten hevder at den kanskje viktigste forklaringen på at en del oppvekstproblemer er vanskelige å løse, er at problemene er sammensatte. Mange barn opplever ikke bare et problem, men flere problemer samtidig. Den norske modellen har vist seg bedre rustet enn en del andre samfunnsmodeller til å redusere en del oppvekstproblemer, men samtidig øker uli
