Fontene forskning
08.06.2023
Artikkelen omhandler arbeidsinkludering av personer med utviklingshemming via tiltaket Varig tilrettelagt arbeid (VTA).
Artikkelen rapporterer fra en kvalitativ studie om arbeidsinkludering av personer med utviklingshemming og bygger på intervjuer med veiledere fra arbeidsinkluderingsbedrifter. Veilederne opplevde et krysspress av motstridende forventninger, og uttrykker positive og negative holdninger til arbeidsinkludering i ordinært arbeidsliv for personer med utviklingshemming. Lipskys teori om bakkebyråkratiet brukes for å diskutere hvordan krysspresset kan påvirke veiledernes holdninger til arbeidsinkludering, og hvordan deres håndtering av krysspresset kan vanskeliggjøre VTA-arbeidstakernes muligheter til jobb i det ordinære arbeidslivet.
I dag er det svært få personer med utviklingshemming som jobber i det ordinære arbeidslivet. Denne artikkelen belyser hvordan økt arbeidsinkludering i ordinært arbeidsliv kan hemmes av hvordan veiledere i arbeidsinkluderingsbedrifter håndterer motstridende forventninger. FN-konvensjonen om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne, som Norge ratifiserte i 2013, understreker at personer med nedsatt funksjonsevne har lik rett til å delta i arbeidslivet som alle andre og må få innflytelse på beslutninger i eget liv (FN, 2006; Artikkel 27). For personer med utviklingshemming betyr det å ha rett til arbeid på lik linje med andre at de kan få mulighet til karriereutvikling, kunne skifte jobb og ha reelle muligheter til å velge arbeidssted, i det ordinære arbeidslivet. Rett til arbeid betyr å bli hørt og tatt på alvor med egne ønsker for utdanning og jobb (Gjertsen et al., 2021). Arbeidslinja, som har stått sterkt i Norge over flere tiår, innebærer ønske om at flest mulig skal være yrkesaktive (Hernes, 2019; Øverbye & Stjernø, 2012). Arbeidslinja begrunnes både ut fra at det samfunnsøkonomisk er viktig med høy yrkesdeltakelse i befolkningen, og ut fra at arbeid er bra for den enkeltes levekår og livskvalitet. Pe oner med utviklingshemming har imidlertid langt på vei vært utelatt fra arbeidslinja (Ellingsen, 2011). Utviklingshemming er en kognitiv funksjonsnedsettelse som kjennetegnes av svekkede kognitive, språklige, motoriske og sosiale ferdigheter (Bufdir 2013). Forekomsten av utviklingshemming i Norge ligger mellom 0.95 prosent og 1,23 prosent (Helsedirektoratet, 2019).
De siste årene er det økt fokus på å inkludere utviklingshemmede i det ordinære arbeidslivet (Meld. St. 8 (2022-2023), s. 84; NOU 2016:17; Spjelkavik, 2014). Det er likevel fremdeles svært få personer med utviklingshemming som jobber på ordinære arbeidsplasser. Omtrent 25 prosent av voksne med utviklingshemming har i dag et arbeidstilbud. De aller fleste av disse jobber i en arbeidsinkluderingsbedrift gjennom tiltaket Varig tilrettelagt arbeid (VTA) (Engeland & Langballe, 2017; Reinertsen, 2015). Arbeids- og velferdsetaten (Nav) har ansvar for arbeidsrettet oppfølging til personer med nedsatt arbeidsevne. De fleste arbeidsrettede tiltak er tidsbegrenset og tilbys personer som har behov for bistand i en avgrenset periode. Nav tilbyr VTA-tiltaket som et tidsubegrenset tiltak for personer med varig nedsatt arbeidsevne. Personer med utviklingshemming vurderes ofte å ha en varig nedsatt arbeidsevne. Det er derfor behov for mer kunnskap om hvordan vi kan lykkes med økt arbeidsinkludering for utviklingshemmede i ordinære virksomheter.
Artikkelen er basert på en kvalitativ studie om arbeidsinkludering av personer med utviklingshemming, der blant annet veiledere fra arbeidsinkluderingsbedrifter ble intervjuet. I artikkelen drøfter jeg følgende problemstilling: Hvilken betydning kan opplevd krysspress blant veiledere få for inkludering av VTA-arbeidstakere i ordinære virksomheter?
Problemstillingen vil bli diskutert i lys av Lipskys teori om bakkebyråkratiet, en sosiologisk forståelsesmodell som kan hjelpe oss å forstå hvilke utfordringer tjenesteytere i velferdssektoren møter og hvilke mestringsstrategier de anvender (Lipsky, 2010; Solheim & Øvrelid, 2001). Lipskys bok Street-level bureaucracy ble første gang utgitt i 1980, men i artikkelen anvender jeg en utvidet versjon publisert i 2010.
OM VARIG TILRETTELAGT ARBEID (VTA)
Tiltaket Varig tilrettelagt arbeid (VTA) tilbys personer som mottar, eller i nær fremtid ventes å få innvilget, uføretrygd etter folketrygdloven, og som har behov for spesiell tilrettelegging og tett oppfølging (NAV, 2015). Det lokale Nav-kontoret tildeler VTA-plasser, men det er tiltaksarrangører som organiserer tiltaket og har ansvaret for oppfølgingen. Tiltaksarrangør er en fellesbenevnelse for private virksomheter eller organisasjoner som gjennomfører arbeidsrettede tiltak på oppdrag fra Nav. Tiltaksarrangører omfatter blant annet arbeidsinkluderingsbedrifter som tilbyr avklaring og utprøving av arbeidsevne, kvalifisering og tiltaksplasser. Ofte anvendes benevnelsen skjermet virksomhet, bedrifter med produksjon av varer og/ eller tjenester som organiserer arbeidsrettede tiltak, og hvor arbeidsoppgavene hovedsakelig er internt i bedriften eller lokalisert for seg selv.
I 2020 var det omtrent 320 arbeidsinkluderingsbedrifter i Norge (Gjertsen, 2021). Det varierer hvilken kompetanse og bakgrunn veilederne i arbeidsinkluderingsbedriftene har. Inntektene til disse virksomhetene består av tilskudd fra Nav til tiltaksplasser og i større eller mindre grad fra produksjon av varer og tjenester (Econ, 2011).
Formålet med VTA er å gi arbeidstilbud som kan bidra til å utvikle arbeidstakernes ressurser gjennom kvalifisering og arbeidsoppgaver som er tilpasset den enkeltes arbeidsevne (NAV, 2015). Det varierer hva tiltaket inneholder og hvordan det organiseres. Flere steder er VTA-tiltaket tilsynelatende lik en ordinær arbeidsplass med produksjon av varer og/ eller tjenester. Andre steder er tiltaket mindre produksjonsorientert. Innføringen av en hospiteringsordning i ordinært arbeid gir klare signaler om at VTA-arbeidstakere må få mulighet til å jobbe på ordinære arbeidsplasser (Tiltaksforskriften, 2015). Ordningen innebærer at det kan gis permisjon inntil seks måneder fra VTA-tiltaket for utprøving på en ordinær arbeidsplass. Formålet med hospiteringsordningen er å stimulere til overgang fra jobb i skjermet til ordinær virksomhet. Arbeidstakeren vil få oppfølging fra en veileder i arbeidsinkluderingsbedriften i permisjonstiden, samtidig som tiltaksarrangøren fortsetter å motta tilskuddssats for VTA-arbeidstakeren. Selv om VTA-tiltaket ikke er tidsbegrenset, skal det jevnlig vurderes om det er aktuelt med overføring til andre arbeidsrettede tiltak, utdanning eller formidling til ordinært arbeid (Tiltaksforskriften, 2015). I kravspesifikasjonen for VTA-tiltaket (NAV, 2019, §1) står følgende:
«Det er en målsetting at arbeidstakere som uttrykker et ønske om å prøve seg i ordinært arbeidsliv får et tilbud om dette så snart de er klare for det. (...) Tiltaksarrangør skal, i samarbeid med arbeidstaker, skaffe til veie ekstern utprøvingsarena for arbeidstakere som ønsker det, så langt det lar seg gjøre.»
Arbeidsinkluderingsbedrifter som inngår avtale med Nav om levering av VTA-tiltak, må tilfredsstille ulike krav knyttet til tiltaket. «Forskrift om arbeidsmarkedstiltak» (Tiltaksforskriften, 2015) og «Utfyllende regler til Arbeids- og velferdsetatens anvendelse av forskrift om arbeidsmarkedstiltak» (NAV, 2013) legger føringer for innholdet i og organiseringen av de arbeidsrettede tiltakene. For de fleste tiltakene er det i tillegg utarbeidet kravspesifikasjoner som bygger på gjeldende tiltaksforskrift og utfyllende retningslinjer som spesifiserer hva tiltakene må inneholde, samt krav til tiltaksarrangørene (NAV, 2019). Såkalte forhåndsgodkjente tiltaksarrangører må være sertifisert ut fra et internasjonalt anerkjent kvalitetssikringssystem med ekstern revisjon (NOU 2012: 6). For å bli sertifisert, og regelmessig resertifisert, må virksomheten tilfredsstille mange krav knyttet til forbedringsarbeid og kvalitetsutvikling (Gjertsen et al., 2014). Tiltaksarrangørene er således forhåndsgodkjent ved at de oppfyller kravene som er nedfelt i tiltaksforskriften og er sertifisert for et godkjent kvalitetssikringssystem, for eksempel European Quality in Social Services (EQUASS).
TEORETISK PERSPEKTIV
Den klassiske byråkratimodellen, som ofte knyttes til den tyske samfunnsviteren Max Weber, kjennetegnes av hierarkisk oppbygging, formalisert arbeidsdeling og saksbehandling som følger klare regler (Weber, 2000). Denne idealtypiske byråkratimodellen finnes ikke i rendyrket form. Velferdsorganisasjoner som yter velferdstjenester og som i varierende grad har byråkratiske trekk, benevnes gjerne velferdsbyråkrati (Solheim & Øvrelid, 2001). Arbeidsinkluderingsbedrifter kan ses som ett eksempel på en velferdsorganisasjon som preges av et slikt velferdsbyråkrati, og ansatte i velferdsorganisasjoner har i større eller mindre grad direkte ansikt-til-ansikt-kontakt med tjenestemottakere. I motsetning til offentlige velferdsorganisasjoner har arbeidsinkluderingsbedriftene krav om inntjening, noe som får betydning for veiledernes handlingsrom.
Lipsky (2010) betegner ansatte i velferdstjenester som har direkte brukerkontakt som bakkebyråkrater.
Benevnelsen «byråkrat» viser til at de ansatte er en del av byråkratiet og skal omsette politiske målsetninger til praksis. Samtidig jobber de ansatte i direkte kontakt med brukerne av velferdstjenestene og må foreta skjønnsmessige tilpasninger og prioriteringer i møte med knappe ressurser og vage og innimellom konfliktfylte mål (Solheim & Øvrelid, 2001). Bakkebyråkratene fungerer derved som et mellomledd mellom velferdsbyråkratiet og brukerne. De er både organisasjonens ansikt utad og portvoktere (Terum, 2003) til ulike tjenester eller ytelser. Lundberg og Syltevik (2016, s. 16) påpeker nettopp at: «the street-level-bureaucrats have a particular role as gate-keepers». Portvaktene kan ha ansvar for å innvilge ytelser eller tjenester, men portvaktfunksjonen kan også forstås som en prosess hvor samhandling mellom yrkesutøver og bruker over tid påvirker utfallet (Solheim & Øvrelid, 2001).
Velferdsbyråkratiet preges av flere målsetninger som kan stå i motsetning til hverandre (Solheim & Øvrelid, 2001). Byråkratiet fokuserer blant annet på økt effektivitet og produktivitet ved at ressursene søkes utnyttet på mest mulig kostnadseffektiv måte. Samtidig er brukermedvirkning og kvalitet på tjenestene sentrale målsetninger. Lipskys (2010) teori om «St
Les opprinnelig artikkelI dag er det svært få personer med utviklingshemming som jobber i det ordinære arbeidslivet. Denne artikkelen belyser hvordan økt arbeidsinkludering i ordinært arbeidsliv kan hemmes av hvordan veiledere i arbeidsinkluderingsbedrifter håndterer motstridende forventninger. FN-konvensjonen om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne, som Norge ratifiserte i 2013, understreker at personer med nedsatt funksjonsevne har lik rett til å delta i arbeidslivet som alle andre og må få innflytelse på beslutninger i eget liv (FN, 2006; Artikkel 27). For personer med utviklingshemming betyr det å ha rett til arbeid på lik linje med andre at de kan få mulighet til karriereutvikling, kunne skifte jobb og ha reelle muligheter til å velge arbeidssted, i det ordinære arbeidslivet. Rett til arbeid betyr å bli hørt og tatt på alvor med egne ønsker for utdanning og jobb (Gjertsen et al., 2021). Arbeidslinja, som har stått sterkt i Norge over flere tiår, innebærer ønske om at flest mulig skal være yrkesaktive (Hernes, 2019; Øverbye & Stjernø, 2012). Arbeidslinja begrunnes både ut fra at det samfunnsøkonomisk er viktig med høy yrkesdeltakelse i befolkningen, og ut fra at arbeid er bra for den enkeltes levekår og livskvalitet. Pe oner med utviklingshemming har imidlertid langt på vei vært utelatt fra arbeidslinja (Ellingsen, 2011). Utviklingshemming er en kognitiv funksjonsnedsettelse som kjennetegnes av svekkede kognitive, språklige, motoriske og sosiale ferdigheter (Bufdir 2013). Forekomsten av utviklingshemming i Norge ligger mellom 0.95 prosent og 1,23 prosent (Helsedirektoratet, 2019).
De siste årene er det økt fokus på å inkludere utviklingshemmede i det ordinære arbeidslivet (Meld. St. 8 (2022-2023), s. 84; NOU 2016:17; Spjelkavik, 2014). Det er likevel fremdeles svært få personer med utviklingshemming som jobber på ordinære arbeidsplasser. Omtrent 25 prosent av voksne med utviklingshemming har i dag et arbeidstilbud. De aller fleste av disse jobber i en arbeidsinkluderingsbedrift gjennom tiltaket Varig tilrettelagt arbeid (VTA) (Engeland & Langballe, 2017; Reinertsen, 2015). Arbeids- og velferdsetaten (Nav) har ansvar for arbeidsrettet oppfølging til personer med nedsatt arbeidsevne. De fleste arbeidsrettede tiltak er tidsbegrenset og tilbys personer som har behov for bistand i en avgrenset periode. Nav tilbyr VTA-tiltaket som et tidsubegrenset tiltak for personer med varig nedsatt arbeidsevne. Personer med utviklingshemming vurderes ofte å ha en varig nedsatt arbeidsevne. Det er derfor behov for mer kunnskap om hvordan vi kan lykkes med økt arbeidsinkludering for utviklingshemmede i ordinære virksomheter.
Artikkelen er basert på en kvalitativ studie om arbeidsinkludering av personer med utviklingshemming, der blant annet veiledere fra arbeidsinkluderingsbedrifter ble intervjuet. I artikkelen drøfter jeg følgende problemstilling: Hvilken betydning kan opplevd krysspress blant veiledere få for inkludering av VTA-arbeidstakere i ordinære virksomheter?
Problemstillingen vil bli diskutert i lys av Lipskys teori om bakkebyråkratiet, en sosiologisk forståelsesmodell som kan hjelpe oss å forstå hvilke utfordringer tjenesteytere i velferdssektoren møter og hvilke mestringsstrategier de anvender (Lipsky, 2010; Solheim & Øvrelid, 2001). Lipskys bok Street-level bureaucracy ble første gang utgitt i 1980, men i artikkelen anvender jeg en utvidet versjon publisert i 2010.
OM VARIG TILRETTELAGT ARBEID (VTA)
Tiltaket Varig tilrettelagt arbeid (VTA) tilbys personer som mottar, eller i nær fremtid ventes å få innvilget, uføretrygd etter folketrygdloven, og som har behov for spesiell tilrettelegging og tett oppfølging (NAV, 2015). Det lokale Nav-kontoret tildeler VTA-plasser, men det er tiltaksarrangører som organiserer tiltaket og har ansvaret for oppfølgingen. Tiltaksarrangør er en fellesbenevnelse for private virksomheter eller organisasjoner som gjennomfører arbeidsrettede tiltak på oppdrag fra Nav. Tiltaksarrangører omfatter blant annet arbeidsinkluderingsbedrifter som tilbyr avklaring og utprøving av arbeidsevne, kvalifisering og tiltaksplasser. Ofte anvendes benevnelsen skjermet virksomhet, bedrifter med produksjon av varer og/ eller tjenester som organiserer arbeidsrettede tiltak, og hvor arbeidsoppgavene hovedsakelig er internt i bedriften eller lokalisert for seg selv.
I 2020 var det omtrent 320 arbeidsinkluderingsbedrifter i Norge (Gjertsen, 2021). Det varierer hvilken kompetanse og bakgrunn veilederne i arbeidsinkluderingsbedriftene har. Inntektene til disse virksomhetene består av tilskudd fra Nav til tiltaksplasser og i større eller mindre grad fra produksjon av varer og tjenester (Econ, 2011).
Formålet med VTA er å gi arbeidstilbud som kan bidra til å utvikle arbeidstakernes ressurser gjennom kvalifisering og arbeidsoppgaver som er tilpasset den enkeltes arbeidsevne (NAV, 2015). Det varierer hva tiltaket inneholder og hvordan det organiseres. Flere steder er VTA-tiltaket tilsynelatende lik en ordinær arbeidsplass med produksjon av varer og/ eller tjenester. Andre steder er tiltaket mindre produksjonsorientert. Innføringen av en hospiteringsordning i ordinært arbeid gir klare signaler om at VTA-arbeidstakere må få mulighet til å jobbe på ordinære arbeidsplasser (Tiltaksforskriften, 2015). Ordningen innebærer at det kan gis permisjon inntil seks måneder fra VTA-tiltaket for utprøving på en ordinær arbeidsplass. Formålet med hospiteringsordningen er å stimulere til overgang fra jobb i skjermet til ordinær virksomhet. Arbeidstakeren vil få oppfølging fra en veileder i arbeidsinkluderingsbedriften i permisjonstiden, samtidig som tiltaksarrangøren fortsetter å motta tilskuddssats for VTA-arbeidstakeren. Selv om VTA-tiltaket ikke er tidsbegrenset, skal det jevnlig vurderes om det er aktuelt med overføring til andre arbeidsrettede tiltak, utdanning eller formidling til ordinært arbeid (Tiltaksforskriften, 2015). I kravspesifikasjonen for VTA-tiltaket (NAV, 2019, §1) står følgende:
«Det er en målsetting at arbeidstakere som uttrykker et ønske om å prøve seg i ordinært arbeidsliv får et tilbud om dette så snart de er klare for det. (...) Tiltaksarrangør skal, i samarbeid med arbeidstaker, skaffe til veie ekstern utprøvingsarena for arbeidstakere som ønsker det, så langt det lar seg gjøre.»
Arbeidsinkluderingsbedrifter som inngår avtale med Nav om levering av VTA-tiltak, må tilfredsstille ulike krav knyttet til tiltaket. «Forskrift om arbeidsmarkedstiltak» (Tiltaksforskriften, 2015) og «Utfyllende regler til Arbeids- og velferdsetatens anvendelse av forskrift om arbeidsmarkedstiltak» (NAV, 2013) legger føringer for innholdet i og organiseringen av de arbeidsrettede tiltakene. For de fleste tiltakene er det i tillegg utarbeidet kravspesifikasjoner som bygger på gjeldende tiltaksforskrift og utfyllende retningslinjer som spesifiserer hva tiltakene må inneholde, samt krav til tiltaksarrangørene (NAV, 2019). Såkalte forhåndsgodkjente tiltaksarrangører må være sertifisert ut fra et internasjonalt anerkjent kvalitetssikringssystem med ekstern revisjon (NOU 2012: 6). For å bli sertifisert, og regelmessig resertifisert, må virksomheten tilfredsstille mange krav knyttet til forbedringsarbeid og kvalitetsutvikling (Gjertsen et al., 2014). Tiltaksarrangørene er således forhåndsgodkjent ved at de oppfyller kravene som er nedfelt i tiltaksforskriften og er sertifisert for et godkjent kvalitetssikringssystem, for eksempel European Quality in Social Services (EQUASS).
TEORETISK PERSPEKTIV
Den klassiske byråkratimodellen, som ofte knyttes til den tyske samfunnsviteren Max Weber, kjennetegnes av hierarkisk oppbygging, formalisert arbeidsdeling og saksbehandling som følger klare regler (Weber, 2000). Denne idealtypiske byråkratimodellen finnes ikke i rendyrket form. Velferdsorganisasjoner som yter velferdstjenester og som i varierende grad har byråkratiske trekk, benevnes gjerne velferdsbyråkrati (Solheim & Øvrelid, 2001). Arbeidsinkluderingsbedrifter kan ses som ett eksempel på en velferdsorganisasjon som preges av et slikt velferdsbyråkrati, og ansatte i velferdsorganisasjoner har i større eller mindre grad direkte ansikt-til-ansikt-kontakt med tjenestemottakere. I motsetning til offentlige velferdsorganisasjoner har arbeidsinkluderingsbedriftene krav om inntjening, noe som får betydning for veiledernes handlingsrom.
Lipsky (2010) betegner ansatte i velferdstjenester som har direkte brukerkontakt som bakkebyråkrater.
Benevnelsen «byråkrat» viser til at de ansatte er en del av byråkratiet og skal omsette politiske målsetninger til praksis. Samtidig jobber de ansatte i direkte kontakt med brukerne av velferdstjenestene og må foreta skjønnsmessige tilpasninger og prioriteringer i møte med knappe ressurser og vage og innimellom konfliktfylte mål (Solheim & Øvrelid, 2001). Bakkebyråkratene fungerer derved som et mellomledd mellom velferdsbyråkratiet og brukerne. De er både organisasjonens ansikt utad og portvoktere (Terum, 2003) til ulike tjenester eller ytelser. Lundberg og Syltevik (2016, s. 16) påpeker nettopp at: «the street-level-bureaucrats have a particular role as gate-keepers». Portvaktene kan ha ansvar for å innvilge ytelser eller tjenester, men portvaktfunksjonen kan også forstås som en prosess hvor samhandling mellom yrkesutøver og bruker over tid påvirker utfallet (Solheim & Øvrelid, 2001).
Velferdsbyråkratiet preges av flere målsetninger som kan stå i motsetning til hverandre (Solheim & Øvrelid, 2001). Byråkratiet fokuserer blant annet på økt effektivitet og produktivitet ved at ressursene søkes utnyttet på mest mulig kostnadseffektiv måte. Samtidig er brukermedvirkning og kvalitet på tjenestene sentrale målsetninger. Lipskys (2010) teori om «St
