Gravplassen
06.12.2017
Endringsforslagene i Kulturdepartementets høring rundt revisjon av tros- og livssynslovgivningen, kan få følger for fremtidige organisering av gravplassforvaltningene.
Gjesdal kommune i Rogaland er én av fem kommuner som har forvaltningsansvaret for gravplassene. - Det fungerer helt utmerket, sier driftsleder Arild Volden (til venstre), leder for gartnerne Ben Roy Oftedal og gartner Møyfrid Håland.
Til tross for dette mener departementet at lovens normalordning fortsatt skal være at gravplassforvaltningen ivaretas av Den norske kirke.
Argument for fortsatt kirkelig forvaltning
En grunn til at gravplassforvaltningen fortsatt skal være hos kirkelige fellesråd, er at rundt 60 prosent av de ansatte i fellesrådene utfører andre oppgaver enn gravplassarbeid. Et eksempel er kirketjenere som jobber inne i kirka og ute på gravplassen. Dersom gravplassforvaltningen skulle bli overdratt fra kirka til kommunen, ville mange enten bli ufrivillig deltidsansatte, eller få to arbeidsgivere i stedet for en.
At mange gravplasser eies av soknet, er et annet argument for kirkelig gravplassforvaltning.
En innbyggerundersøkelse fra Difi (Direktoratet for forvaltning og IKT) i 2015, viser at kirka scorer høyt på service, ikke minst på gjennomføring av begravelser.
- Brukerne av kirka svarer at kirkas ansatte har stor evne til å lytte, vise imøtekommenhet og de synes også kirkens kompetanse virker god, sier seniorrådgiver i Difi John Nonseid til kirken.no.
Kommunal forvaltning
Selv om departementet mener at kirkelig gravplassforvaltning fortsatt bør være normalordningen, mener de også at det bør gis et tydeligere rettslig grunnlag for at kommunene kan overta forvaltningsansvaret når kommunen ønsker det. Det betyr at kommunen skal kunne bringe en sak om overføring inn for Fylkesmannen uten at det er lokal enighet. Fylkesmannen skal treffe vedtaket som ikke kan påklages.
I dag har kun fem kommuner overført forvaltningsansvaret for gravplassene gjennom en avtale etter gravferdsloven §23. Gjesdal i Rogaland er en av dem. Ifølge Ben Roy Oftedal, som er leder for kommunens gartnere, overtok Gjesdal kommune ansvaret for stellet av gravplassene så langt tilbake som på 1960/-70-tallet. Det formelle ansvaret fikk de i 1996.
- Vi er svært fornøyde og ønsker ikke en annen organisering. En stor fordel med å være kommunal, er at vi kan prioritere de oppgavene som er viktigst. Det betyr at stell av gravplassene får førsteprioritet siden dette er spesielt viktig for folk, sier han.
Oftedal mener også det er enklere å få gjennomslag for bevilgninger til nytt utstyr når de er kommunale, ikke minst siden de kan argumentere med at utstyret kan brukes andre steder enn på gravplassene.
Tjenesteytingsavtale mellom fellesråd og kommune
I stedet for å overføre budsjettmidler til et fellesråd, har et femtitalls kommuner valgt å utføre drifts- og vedlikeholdsarbeidet med egne ansatte. Oslo er en av kommunene som har valgt å inngå en slik avtale med kirkelig fellesråd. Sandnes en annen.
- Vi utfører det Sandnes kommune skal gjøre på vegne av Sandnes kirkelige fellesråd, ivareta forvaltning, planleggings- og driftsoppgaver av gravplassene, mens kirka stiller med prest og seremonirom. Så vidt jeg vet, har det aldri vært diskutert om forvaltningen bør bli helt kommunal i Sandnes, sier Jenny A. Madland, gravlundsforvalter i Sandnes kommune.
Hun ser én fordel ved at alle kommuner hadde organisert forvaltningen likt. - Da ville det blitt enklere å vite hvem man skulle henvende seg til, sier hun.
Liten praktisk betydning
- For oss utgjør det ingen forskjell om gravplassforvaltningen er kommunal eller kirkelig. Den eneste forskjellen er adressen vi sender begjæringssøknaden om begravelse eller kremasjon til, sier Runar Apeland, begravelseskonsulent hos Krogedal begravelsesbyrå med erfaring fra hele Sør-Rogaland.
Han ser at forvaltningene har ulike rutiner, men mener disse lokale forskjellene er uavhengige av om forvaltningen er kommunal eller kirkelig.
Også gravplassrådgiver Åse Skrøvset ser at organisering og tjenestetilbud varierer fra sted til sted. - Jeg kan imidlertid ikke se at denne variasjonen skyldes at det er kommunal eller kirkelig forvaltning, sier hun.
Som gravplassrådgiver møter hun mange engasjerte og flinke personer både i kommunale og kirkelige forvaltninger, og ser at det leveres gode tjenester med begge løsningene. Det eneste hun har å bemerke er at kirkelige forvaltninger må være bevisste i forhold til rollene de har som gravplassforvalter for alle på den ene siden, og trossamfunn for sine egne medlemmer på den andre siden.
- På dette området er det et forbedringspotensiale for en del forvaltninger, sier Skrøvset.
Kan få ny regional gravplassmyndighet
Departementet vurderer å overføre det regionale gravplassansvaret fra bispedømmerådene til Fylkesmannen. De vurderer også om disse oppgavene bør sentraliseres til et sted for å bygge opp et sterkere fagmiljø. Departementet har ikke konkludert på dette.
En fordel med å beholde bispedømmerådene som regional gravplassmyndighet er at de fleste gravplasser er organisert rundt kirkebygg. Det innebærer at biskop og bispedømmeråd uansett skal uttale seg om plansaker som berører disse gravplassene.
Fylkesmennene har tilsyn med krematoriene, de behandler søknader om askespredning, og er regional gravplassmyndighet for de fem kommunale forvaltningene.
- Dersom Fylkesmannen blir regional gravplassmyndighet, samles alle oppgavene på regionalt nivå hos en instans, noe som er en stor fordel med tanke på å se helhet. Det vil sannsynligvis bli flere kommunale forvaltninger i tida som kommer dersom lovforslagene går gjennom. Det vil forsterke dette bildet, sier Skrøvset.
Hennes egen jobb som gravplassrådgiver er imidlertid ikke nevnt i departementets høring. - Det naturlige vil være at gravplassrådgiveren plasseres på samme sted som den regionale godkjennings- og klageinstansen. Dersom den regionale instansen blir samlokalisert, bør gravplassrådgiveren integreres som en del av dette, sier Skrøvset.
Strengere regnskapsføring
Forslaget til ny finansieringsordning, der kommunene skal finansiere gravplassene uavhengig av om det er staten eller kommunene som finansierer tros- og livssynssamfunnene, får konsekvenser for gravplassforvaltningene.
I dag disponerer de kirkelige fellesrådene kommunale rammebevilgninger. Når oppgavene innen gravplassforvaltning er en integrert del av kirkens øvrige oppgaver, kan det være vanskelig å ha nøyaktig oversikt over hvor mye av rammeoverføringene som spesifikt går til gravplassforvaltning. Departementet ønsker bedre oversikt over både inntekter og utgifter ved at kommunene spesifiserer sine bevilgninger til gravplassforvaltningen, og at kirka får klarere og mer presise krav til regnskapsføring av inntekter og utgifter på området.
Forslag til ny lov
Kulturdepartementets høringsnotat - forslag til ny lov om tros- og livssynssamfunn (trossamfunnsloven, punkt 22 gravplassene - forvaltningsansvaret og avgiftssystemer: https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/ horingsnotat/id2573051/sec22
Departementets vurdering i forhold til Gravplassene - forvaltningsansvaret og avgiftssystemer (Utdrag):
22.2.2 Overføring av forvaltningsansvaret til kommunen
Etter en samlet vurdering har departementet kommet til at gjeldende ordning i hovedsak bør videreføres, dvs. at oppgaven med å forvalte gravplassene fortsatt bør ivaretas av Den norske kirke lokalt som lovens normalordning. Departementet mener imidlertid at det bør gis et tydeligere rettslig grunnlag for at kommunen kan overta driftsog forvaltningsansvaret når kommunen ønsker det, og forholdene ligger til rette for det.
Departementet foreslår på denne bakgrunn at gravferdsloven § 23 endres, slik at drifts- og forvaltningsansvaret for gravplassene, som i utgangspunktet er lagt til soknet, ved vedtak av Fylkesmannen kan overføres til kommunen, dersom kommunen ønsker det:
Det organet som etter Kirkemøtets beslutning opptrer på soknets vegne i saker vedrørende drift og forvaltning av gravplass, er lokal gravplassmyndighet etter loven her.
Etter søknad fra kommunen kan fylkesmannen ved forskrift treffe vedtak om at ansvaret som lokal gravplassmyndighet etter loven her skal overføres til kommunen.
Departementets forslag innebærer at bare kommunen vil kunne bringe en sak om overføring inn for Fylkesmannen. Det forutsettes altså ikke lokal enighet om overføring, men overføring kan ikke skje uten at kommunen ønsker det. Fylkesmannen skal treffe vedtak ved forskrift. Dette vil gi vedtaket notoritet, og det vil dessuten avskjære forvaltningsrettslig klage.
22.3.1 Fjerning av kremasjonsavgiften
Departementet er avventende til å avvikle ordninger som gjør det vanskeligere for kommunene å finansiere bygging av nye krematorier eller sørge for fortsatt drift av allerede eksisterende krematorier. Uten miljøfordelen eller klare samfunnsøkonomiske gevinster kan departementet vanskelig se det som realistisk at staten skal kompensere kommunenes inntektstap gjennom økninger i rammetilskuddet, jf. utvalgets forslag. Departementet mener det ut fra den informasjon som foreligger, ikke er grunnlag for å gå videre med forslaget.
22.3.2 Innføring av 20 års fri grav for alle
Departementet mener det er gode grunner for fortsatt å kunne kreve betaling for feste av grav som ikke er tilvist av gravplassmyndigheten, men valgt og utpekt av gravfester. Festeren betaler for en rettighet, dvs. gravens plassering på gravplassen. Etter departementets syn kan det ikke i dette spørsmålet være avgjørende om graven er tatt i bruk eller ikke. Lovgivningen stiller ellers ikke krav om betaling i disse tilfellene, men åpner for fleksibilitet og lokale avgjørelser i spørsmålet. Om lokal gravplassmyndighet velger å gjennomføre forslaget fra Lae-utvalget om ikke å kreve festeavgift (i 20 år) for reservert grav når denne tas i bruk, vil det være et lokalt ansvar å utrede de økonomiske konsekvensene. Etter departementets syn er denne typen spørsmål godt egnet for lokale vurderinger og vedtak, og ser ikke grunn til å foreslå forbud mot å kreve festeavgift i disse tilfellene.
22.3.3 Rett til fri grav utenfor bostedskommunen
Departementet vil derfor ikke foreslå at retten til fri grav de første 20 årene etter hver gravlegging gjøres uavhengig av bostedskommune, slik utvalget foreslo.
22.3.4 Fylkesmannen som regional gravplassmyndighet
Departementet har ikke konkludert i dette spørsmålet og ber om høringsinstansenes synspunkter.
Tema: Hvem: Høringsfrist:
22.3.5 Lovhjemmel for statistikkopplysninger
Departementet er enig med utvalget i at det kan være aktuelt å kreve annen rapportering for å få bedre kunnskap om gravferdsfeltet, og at det da trengs hjemmel i lov. Departementet foreslår derfor et nytt fjerde ledd i gravferdsloven § 23 som skal lyde:
Lokal gravplassforvaltning, krematorium eller i særlige tilfeller annen virksomhet med oppgaver etter loven her, skal skaffe til veie opplysninger og gi slik uttalelse som departementet ber om.
22.3.6 Trossamfunn og egne gravplasser
Selv om behovet er lite, foreslår departementet derfor at lovbestemmelsen videreføres. Den bør etter departementets mening omfatte alle tros- eller livssynssamfunn. Følgende forslag er inntatt i lovforslaget § 20:
Kongen kan tillate at tros- eller livssynssamfunn får ha egen gravplass og sette vilkår for dette. Gravplassloven gjelder da tilsvarende så langt den passer.
FAKTA OM HØRINGEN
Tema: Kulturdepartementets invitasjon ifm. revisjon av tros- og
livssynslovgivningen i Norge. Fremtidig organisering av
norske gravplassforvaltninger.
Hvem: Naturlige høringsinstanser som gravplassforvaltningene,
livssynsorganisasjoner og andre.
Høringsfrist: 31. desember 2017
Les opprinnelig artikkelTil tross for dette mener departementet at lovens normalordning fortsatt skal være at gravplassforvaltningen ivaretas av Den norske kirke.
Argument for fortsatt kirkelig forvaltning
En grunn til at gravplassforvaltningen fortsatt skal være hos kirkelige fellesråd, er at rundt 60 prosent av de ansatte i fellesrådene utfører andre oppgaver enn gravplassarbeid. Et eksempel er kirketjenere som jobber inne i kirka og ute på gravplassen. Dersom gravplassforvaltningen skulle bli overdratt fra kirka til kommunen, ville mange enten bli ufrivillig deltidsansatte, eller få to arbeidsgivere i stedet for en.
At mange gravplasser eies av soknet, er et annet argument for kirkelig gravplassforvaltning.
En innbyggerundersøkelse fra Difi (Direktoratet for forvaltning og IKT) i 2015, viser at kirka scorer høyt på service, ikke minst på gjennomføring av begravelser.
- Brukerne av kirka svarer at kirkas ansatte har stor evne til å lytte, vise imøtekommenhet og de synes også kirkens kompetanse virker god, sier seniorrådgiver i Difi John Nonseid til kirken.no.
Kommunal forvaltning
Selv om departementet mener at kirkelig gravplassforvaltning fortsatt bør være normalordningen, mener de også at det bør gis et tydeligere rettslig grunnlag for at kommunene kan overta forvaltningsansvaret når kommunen ønsker det. Det betyr at kommunen skal kunne bringe en sak om overføring inn for Fylkesmannen uten at det er lokal enighet. Fylkesmannen skal treffe vedtaket som ikke kan påklages.
I dag har kun fem kommuner overført forvaltningsansvaret for gravplassene gjennom en avtale etter gravferdsloven §23. Gjesdal i Rogaland er en av dem. Ifølge Ben Roy Oftedal, som er leder for kommunens gartnere, overtok Gjesdal kommune ansvaret for stellet av gravplassene så langt tilbake som på 1960/-70-tallet. Det formelle ansvaret fikk de i 1996.
- Vi er svært fornøyde og ønsker ikke en annen organisering. En stor fordel med å være kommunal, er at vi kan prioritere de oppgavene som er viktigst. Det betyr at stell av gravplassene får førsteprioritet siden dette er spesielt viktig for folk, sier han.
Oftedal mener også det er enklere å få gjennomslag for bevilgninger til nytt utstyr når de er kommunale, ikke minst siden de kan argumentere med at utstyret kan brukes andre steder enn på gravplassene.
Tjenesteytingsavtale mellom fellesråd og kommune
I stedet for å overføre budsjettmidler til et fellesråd, har et femtitalls kommuner valgt å utføre drifts- og vedlikeholdsarbeidet med egne ansatte. Oslo er en av kommunene som har valgt å inngå en slik avtale med kirkelig fellesråd. Sandnes en annen.
- Vi utfører det Sandnes kommune skal gjøre på vegne av Sandnes kirkelige fellesråd, ivareta forvaltning, planleggings- og driftsoppgaver av gravplassene, mens kirka stiller med prest og seremonirom. Så vidt jeg vet, har det aldri vært diskutert om forvaltningen bør bli helt kommunal i Sandnes, sier Jenny A. Madland, gravlundsforvalter i Sandnes kommune.
Hun ser én fordel ved at alle kommuner hadde organisert forvaltningen likt. - Da ville det blitt enklere å vite hvem man skulle henvende seg til, sier hun.
Liten praktisk betydning
- For oss utgjør det ingen forskjell om gravplassforvaltningen er kommunal eller kirkelig. Den eneste forskjellen er adressen vi sender begjæringssøknaden om begravelse eller kremasjon til, sier Runar Apeland, begravelseskonsulent hos Krogedal begravelsesbyrå med erfaring fra hele Sør-Rogaland.
Han ser at forvaltningene har ulike rutiner, men mener disse lokale forskjellene er uavhengige av om forvaltningen er kommunal eller kirkelig.
Også gravplassrådgiver Åse Skrøvset ser at organisering og tjenestetilbud varierer fra sted til sted. - Jeg kan imidlertid ikke se at denne variasjonen skyldes at det er kommunal eller kirkelig forvaltning, sier hun.
Som gravplassrådgiver møter hun mange engasjerte og flinke personer både i kommunale og kirkelige forvaltninger, og ser at det leveres gode tjenester med begge løsningene. Det eneste hun har å bemerke er at kirkelige forvaltninger må være bevisste i forhold til rollene de har som gravplassforvalter for alle på den ene siden, og trossamfunn for sine egne medlemmer på den andre siden.
- På dette området er det et forbedringspotensiale for en del forvaltninger, sier Skrøvset.
Kan få ny regional gravplassmyndighet
Departementet vurderer å overføre det regionale gravplassansvaret fra bispedømmerådene til Fylkesmannen. De vurderer også om disse oppgavene bør sentraliseres til et sted for å bygge opp et sterkere fagmiljø. Departementet har ikke konkludert på dette.
En fordel med å beholde bispedømmerådene som regional gravplassmyndighet er at de fleste gravplasser er organisert rundt kirkebygg. Det innebærer at biskop og bispedømmeråd uansett skal uttale seg om plansaker som berører disse gravplassene.
Fylkesmennene har tilsyn med krematoriene, de behandler søknader om askespredning, og er regional gravplassmyndighet for de fem kommunale forvaltningene.
- Dersom Fylkesmannen blir regional gravplassmyndighet, samles alle oppgavene på regionalt nivå hos en instans, noe som er en stor fordel med tanke på å se helhet. Det vil sannsynligvis bli flere kommunale forvaltninger i tida som kommer dersom lovforslagene går gjennom. Det vil forsterke dette bildet, sier Skrøvset.
Hennes egen jobb som gravplassrådgiver er imidlertid ikke nevnt i departementets høring. - Det naturlige vil være at gravplassrådgiveren plasseres på samme sted som den regionale godkjennings- og klageinstansen. Dersom den regionale instansen blir samlokalisert, bør gravplassrådgiveren integreres som en del av dette, sier Skrøvset.
Strengere regnskapsføring
Forslaget til ny finansieringsordning, der kommunene skal finansiere gravplassene uavhengig av om det er staten eller kommunene som finansierer tros- og livssynssamfunnene, får konsekvenser for gravplassforvaltningene.
I dag disponerer de kirkelige fellesrådene kommunale rammebevilgninger. Når oppgavene innen gravplassforvaltning er en integrert del av kirkens øvrige oppgaver, kan det være vanskelig å ha nøyaktig oversikt over hvor mye av rammeoverføringene som spesifikt går til gravplassforvaltning. Departementet ønsker bedre oversikt over både inntekter og utgifter ved at kommunene spesifiserer sine bevilgninger til gravplassforvaltningen, og at kirka får klarere og mer presise krav til regnskapsføring av inntekter og utgifter på området.
Forslag til ny lov
Kulturdepartementets høringsnotat - forslag til ny lov om tros- og livssynssamfunn (trossamfunnsloven, punkt 22 gravplassene - forvaltningsansvaret og avgiftssystemer: https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/ horingsnotat/id2573051/sec22
Departementets vurdering i forhold til Gravplassene - forvaltningsansvaret og avgiftssystemer (Utdrag):
22.2.2 Overføring av forvaltningsansvaret til kommunen
Etter en samlet vurdering har departementet kommet til at gjeldende ordning i hovedsak bør videreføres, dvs. at oppgaven med å forvalte gravplassene fortsatt bør ivaretas av Den norske kirke lokalt som lovens normalordning. Departementet mener imidlertid at det bør gis et tydeligere rettslig grunnlag for at kommunen kan overta driftsog forvaltningsansvaret når kommunen ønsker det, og forholdene ligger til rette for det.
Departementet foreslår på denne bakgrunn at gravferdsloven § 23 endres, slik at drifts- og forvaltningsansvaret for gravplassene, som i utgangspunktet er lagt til soknet, ved vedtak av Fylkesmannen kan overføres til kommunen, dersom kommunen ønsker det:
Det organet som etter Kirkemøtets beslutning opptrer på soknets vegne i saker vedrørende drift og forvaltning av gravplass, er lokal gravplassmyndighet etter loven her.
Etter søknad fra kommunen kan fylkesmannen ved forskrift treffe vedtak om at ansvaret som lokal gravplassmyndighet etter loven her skal overføres til kommunen.
Departementets forslag innebærer at bare kommunen vil kunne bringe en sak om overføring inn for Fylkesmannen. Det forutsettes altså ikke lokal enighet om overføring, men overføring kan ikke skje uten at kommunen ønsker det. Fylkesmannen skal treffe vedtak ved forskrift. Dette vil gi vedtaket notoritet, og det vil dessuten avskjære forvaltningsrettslig klage.
22.3.1 Fjerning av kremasjonsavgiften
Departementet er avventende til å avvikle ordninger som gjør det vanskeligere for kommunene å finansiere bygging av nye krematorier eller sørge for fortsatt drift av allerede eksisterende krematorier. Uten miljøfordelen eller klare samfunnsøkonomiske gevinster kan departementet vanskelig se det som realistisk at staten skal kompensere kommunenes inntektstap gjennom økninger i rammetilskuddet, jf. utvalgets forslag. Departementet mener det ut fra den informasjon som foreligger, ikke er grunnlag for å gå videre med forslaget.
22.3.2 Innføring av 20 års fri grav for alle
Departementet mener det er gode grunner for fortsatt å kunne kreve betaling for feste av grav som ikke er tilvist av gravplassmyndigheten, men valgt og utpekt av gravfester. Festeren betaler for en rettighet, dvs. gravens plassering på gravplassen. Etter departementets syn kan det ikke i dette spørsmålet være avgjørende om graven er tatt i bruk eller ikke. Lovgivningen stiller ellers ikke krav om betaling i disse tilfellene, men åpner for fleksibilitet og lokale avgjørelser i spørsmålet. Om lokal gravplassmyndighet velger å gjennomføre forslaget fra Lae-utvalget om ikke å kreve festeavgift (i 20 år) for reservert grav når denne tas i bruk, vil det være et lokalt ansvar å utrede de økonomiske konsekvensene. Etter departementets syn er denne typen spørsmål godt egnet for lokale vurderinger og vedtak, og ser ikke grunn til å foreslå forbud mot å kreve festeavgift i disse tilfellene.
22.3.3 Rett til fri grav utenfor bostedskommunen
Departementet vil derfor ikke foreslå at retten til fri grav de første 20 årene etter hver gravlegging gjøres uavhengig av bostedskommune, slik utvalget foreslo.
22.3.4 Fylkesmannen som regional gravplassmyndighet
Departementet har ikke konkludert i dette spørsmålet og ber om høringsinstansenes synspunkter.
Tema: Hvem: Høringsfrist:
22.3.5 Lovhjemmel for statistikkopplysninger
Departementet er enig med utvalget i at det kan være aktuelt å kreve annen rapportering for å få bedre kunnskap om gravferdsfeltet, og at det da trengs hjemmel i lov. Departementet foreslår derfor et nytt fjerde ledd i gravferdsloven § 23 som skal lyde:
Lokal gravplassforvaltning, krematorium eller i særlige tilfeller annen virksomhet med oppgaver etter loven her, skal skaffe til veie opplysninger og gi slik uttalelse som departementet ber om.
22.3.6 Trossamfunn og egne gravplasser
Selv om behovet er lite, foreslår departementet derfor at lovbestemmelsen videreføres. Den bør etter departementets mening omfatte alle tros- eller livssynssamfunn. Følgende forslag er inntatt i lovforslaget § 20:
Kongen kan tillate at tros- eller livssynssamfunn får ha egen gravplass og sette vilkår for dette. Gravplassloven gjelder da tilsvarende så langt den passer.
FAKTA OM HØRINGEN
Tema: Kulturdepartementets invitasjon ifm. revisjon av tros- og
livssynslovgivningen i Norge. Fremtidig organisering av
norske gravplassforvaltninger.
Hvem: Naturlige høringsinstanser som gravplassforvaltningene,
livssynsorganisasjoner og andre.
Høringsfrist: 31. desember 2017
