Figur 1
Høye ambisjonsnivåer og klare mandater
Det er ingen tvil om at lover som aksje-, regnskaps- og revisorloven er viktige for virksomheter i Norge, men også at de påfører virksomhetene betydelig arbeid og kostnader. Internasjonalisering gir behov for samordning på tvers av landegrenser, og digitalisering gir behov for modernisering av lovverket. Derfor var det behov for endringer og tilpasninger av de ulike lovene, og ambisjonsnivået hos politikere og departementene var høyt: «Regjeringen vil reduserer myndighetspålagte rapporteringskrav med 25 prosent», og det er «behov for modernisering og vesentlige forenklinger for den regnskapspliktige».
Det ble i raskt tempo satt ned tre utvalg: regnskapslovutvalget, aksjelovutvalget og revisor- og regnskapsførerlovutvalget. Departementene var tydelige i mandatene - og til dels med føringer, noe som gjorde utredningsarbeidet enklere og mer målrettet. En rekke forhold skulle eksplisitt vurderes. Eksempelvis skulle aksjelovutvalget «vurdere om aksjeloven § 3-8 bør endres eller oppheves», regnskapslovutvalget skulle «vurdere adgangen til å benytte avvikende regnskapsår» og om det skulle kreves eller åpnes for sterkere tilpasning til IFRS, og revisor- og regnskapsførerlovutvalget skulle klargjøre roller, funksjoner og grensesnitt mellom de to profesjonene. Med andre ord klare bestillinger!
Hardt arbeid i utvalgene som leverte klare anbefalinger på rekordtid
Det er utvilsomt at utvalgene har levert utredninger i rekordtempo (se figur). Ikke bare skulle de utrede og drøfte, de skulle også komme med konkrete forslag og lovtekstforslag med konsekvensutredninger på mange og komplekse områder. Likevel leverte regnskapslovutvalget sin hovedinnstilling etter ni måneder (494 sider), aksjelovutvalget etter ni måneder (240 sider), revisor- og regnskapsførerlovutvalget etter 21 måneder (405 sider) om revisjon, og etter ni måneder (91 sider) om regnskapsførere. Til sammenlikning brukte det forrige regnskapslovutvalget (oppnevnt mars 1990) 60 måneder på utredningen, og basert på en rask gjennomgang av de senere års NOU-er synes normalen å være cirka 18 måneders tidsbruk.
Anbefalingene var også stort sett klare, med få dissenser, selv om utvalgene var nokså bredt sammensatt med representanter fra akademia, advokatstanden, revisjon, næringslivet forøvrig og offentlig forvaltning. Eksempelvis anbefalte aksjelovutvalget at dagens utvilsomt kostbare, komplekse (og dermed inntektsbringende for advokater og revisorer) bestemmelser om redegjørelser ved transaksjoner og avtaler med aksjonærer, styremedlemmer mm. (§ 3-8) stort sett kunne oppheves og erstattes av enklere regler, og regnskapslovutvalget foreslo at loven ikke skulle være til hinder for at alle selskaper i Norge kunne benytte IFRS/IFRS SME.
Høringer med generell støtte og noen innvendinger
NOU-ene ble sendt på høring. Generelt fikk forslagene bred støtte i høringsrundene, men det var også noen innvendinger. Eksempelvis var det mange som støttet bruk av IFRS for SMEs i Norge, mens noen var sterkt kritiske. En viss motstand måtte departementet forvente da de satte i gang prosessene: Endringer medfører alltid motstand, blant annet fordi endringer medfører ekstra kostnader eller reduserte inntekter. Men det er utvalgenes og departementets oppgave å vurdere kost/nytte på samfunnets vegne.
Så ble det stille - da departementet tok over saken
Så ble det helt stille - leeenge. For revisorloven tok det 30 måneder før proposisjonen kom, og vi venter fortsatt på regnskapsførerloven! For regnskapsloven tok det 24 måneder, men proposisjonen behandlet kun noen mindre tema, og vi venter fortsatt på avklaring rundt store tema som bruk av IFRS i Norge. Aksjeloven tok 6 måneder (bra!), men også 20 og 36 måneder, siden proposisjonene kom i deletapper. Nå er ikke nødven digvis 20, 24 eller 30 måneder uvanlig lang saksbehandlingstid, men her var premisset fra departementene noe helt annet - her skulle det handles raskt og effektivt fra starten av, og alle andre parter hadde levert. Samtidig var det helt tyst fra departementet underveis - ingen signaler om konklusjoner eller dato for når proposisjonene ville komme, annet enn at det var «snart». Det gikk så langt at Norsk Regnskapsstiftelse sendte et klagebrev til Siv Jensen om at arbeidet gikk for tregt.
Hovedproblemet med ventingen er at alt stopper opp i mellomtiden, for eksempel vedlikehold av regnskapsstandarder i NRS, utdanningsreformer osv. Etter hvert begynte man å tilpasse seg hva man trodde ville komme, eksempelvis NRS' betydelige arbeid med å legge til rette for bruk av IFRS for SME i Norge, og revisorstudenter som utsatte eller tilpasset sin utdanning til de mer fleksible løsningene man ventet ville komme i ny revisorlov.
Og ut kom nesten ingen ting - dels svakt begrunnet - selv der «alle» andre var enige
Lang behandlingstid kan aksepteres når departementene må bruke lang tid på å utrede vanskelige spørsmål. Men det er ikke like lett å akseptere at de bruker lang tid for så å utsette sentrale spørsmål, og ellers kommer med minimale endringer på områder hvor høringsinstansene i stor grad støtter større endringer. Eksempler:
Regnskapsloven: Resultatet er at loven stort sett er som før. Finansministeren argumenterer med at regnskapslovutvalget ikke hadde gjort tilstrekkelig kost-nytte-vurdering av sine forslag. Utvalget gjorde kanskje en tabbe ved ikke å utrede kost-nytte godt nok, men det kunne departementet bestilt umiddelbart etter mottakelsen av utvalgets rapport, så hadde nok en kost-nytte-beregning kommet.
Revisorlov: Det er gjort endringer, men det er stort sett forhold som vi uansett måtte tilpasset oss i henhold til EU/EØS reglene (firmarotasjon mv.). Men departementet kom også med overraskelser. Det avviste NOU-ens forslag om at dagens krav om mastergrad i regnskap og revisjon for å kvalifisere for statsautorisert revisor skulle utvides slik at mastergrad i økonomi og administrasjon også ville kvalifisere (forutsatt at man oppfylte en gitt fagkombinasjon innenfor eller i tillegg til mastergraden). Dette til tross for massiv støtte til NOU-ens forslag. Departements begrunnelse er én setning: «Med de økte krav som stilles til (finansiell) revisjon, må en godkjent revisor ha betydelig kunnskap om revisjon og tilhørende emner. Et krav om mastergrad i regnskap og revisjon sikrer dette behovet.» Ja vel, men ville ikke et tilstrekkelig antall enkeltkurs i de relevante fagene gjøre det samme?
Aksjeloven: Her har det i tre runder kommet en rekke mindre enkeltendringer som gjør at selv vi innvidde har problem med å henge med i hva som nå er gjeldende. Samtidig ble for eksempel den dyre og kompliserte § 3-8 (se over) stort sett beholdt, med den begrunnelse at den var tynt utredet (utvalget skrev 29 sider om dette).
Hva nå?
For oss fremstår det tydelig at departementene ikke har levert. Vi vet ikke hvorfor - men vi tror at de i sum har forspilt betydelige muligheter for nettopp det som var ambisjonen: modernisering, effektivisering og tilpasning til et internasjonalt næringsliv.
