Magma
22.09.2020
ANDREY MINEEV har forsker stilling ved Nordområdesenteret / Handelshøgskolen Nord ved Nord Universitetet. Han har doktorgrad i bedriftsøkonomi fra samme universitetet og ingeniørutdannelse fra Russland. Hans faglige interesser ligger innenfor ledelse og regional utvikling i Nordområdene og Arktis. KONSTANTIN TIMOSHENKO er for tiden førsteamanuensis ved Universitetet i Sørøst-Norge.
... Han har en PhD i bedriftsøkonomi og er Cand. Merc. og Siviløkonom fra Nord universitet. Videre har han 5 års økonomiutdannelse på universitetsnivå fra Russland. Hans forskningsinteresser er særlig knyttet til reformer i offentlig sektor. ELENA ZHUROVA har mastegrad i industriell ledelse fra Baltic State Technical University (Russland) og doktorgrad i bedriftsøkonomi fra Nord Universitet. Hun har diverse arbeidserfaring fra både konsulent, forskning og utdanning felt. Siden 2015 har Elena jobbet som rådgiver ved Nordområdesenteret på Handelshøgskolen Nord Universitet. ALEXANDRA MIDDLETON er forsker med doktorgrad i økonomi og bedriftsledelse fra Universitetet i Oulu (Finland). Hennes forskning har hovedfokus på samfunnsøkonomiske endringer i Arktis. Alexandra har publisert innen emner som bærekraftig forretningsutvikling, demografi, humankapital, innovasjoner og digitaliseringsløsninger i Nordområdene og Arktis. INNLEDNING
Norges arktiske territorier (heretter Nord-Norge) er kjent for sine rike naturressurser, som fisk og andre marine bioressurser, olje og gass, mineraler og overflod av fornybar energi. Regionen har hatt en sterk økonomisk vekst på 4,3 prosent årlig i perioden 2008-2018, mens tilsvarende vekst for hele Norge var 3,2 prosent. Samtidig har Nord-Norge en alarmerende demografisk situasjon. Antall barn og unge falt med om lag 9,1 prosent de siste ti årene (mot 1,3 prosent vekst for hele Norge). Befolkningsøkningen i Nord-Norge var på bare 4,5 prosent i perioden 2010-2019, mot 9,7 prosent for landet som helhet. Gitt disse trendene fremstår spørsmålet om bærekraftig utvikling i Nord-Norge som viktig. Vil det være mulig å utnytte det store ressurspotensialet i regionen uten at det går ut over miljøet og den demografiske sikkerheten i lokalsamfunnene? Vil lokalsamfunn kunne bidra til og dra nytte av denne utviklingen? Med disse spørsmålene i bakhodet ønsker vi i denne artikkelen å utforske potensielle utfordringer for implementering av Agenda 2030 i Nord-Norge.
Agenda 2030 har vunnet popularitet de siste årene. Siden Agenda 2030 ble vedtatt på et FN-toppmøte 25. september 2015, har den erobret verden og blitt et moteord blant politikere, bedrifter, internasjonale bistandsorganisasjoner, sivilsamfunnet og andre - i sammenheng med en stadig økende vekt på bærekraftig utvikling. I hjertet av Agenda 2030 er målene for bærekraftig utvikling (heretter «FNs bærekraftsmål» eller «bærekraftsmålene»), som skal være et «rammeverk for å oppnå en bedre og mer bærekraftig fremtid for alle» innen 2030. Agenda 2030 har blitt innarbeidet i staters juridiske rammeverk og i læreplaner ved universitetene, den har blitt en integrert del av forretningsstrategiene i flere selskaper, blitt fremmet av frivillige organisasjoner i deres virksomhet og bevisstgjøringskampanjer, blitt tatt inn i varmen av partier på alle sider av det politiske spekteret og i forskjellige økonomiske og sosiale sammenhenger, både i utviklede land og utviklingsland (se f.eks. Hege & Demailly, 2018).
Man har ønsket å implementere FNs bærekraftsmål i de arktiske regionene. Selv om temaet er nytt for Arktis, har man sett enkelte uenigheter allerede. Ledende myndighetspersoner ser ut til å tenke på FNs bærekraftsmål som universelle og direkte anvendelige i Arktis. Under Arktisk råds fellesmøte om FNs bærekraftsmål og Arktis i Finland i mars 2018 understreket deltakerne for eksempel at bærekraftsmålene er universelle av natur, og at de gir en universell terminologi for bærekraftig utvikling som setter retningen for nasjonalt og regionalt samarbeid mellom det offentlige og private og lokale interessenter. På den andre siden argumenterer Sköld med flere for at FNs bærekraftsmål «ikke har blitt utarbeidet med de polare regionene i tankene» (Sköld mfl., 2018). FNs bærekraftsindikatorer har blitt kritisert for å være av liten eller ingen relevans for lokalsamfunn - en viktig interessentgruppe i Arktis (Simon mfl., 2016; Sköld mfl., 2018) - og for manglende søkelys på kulturelle aspekter for urfolk, som bevaring av kultur og tradisjonelle språk, eller på økonomiske indikatorer for blandings- og naturaløkonomier. Videre er ikke de migrasjonsrelaterte indikatorene relevante for de raske befolkningsmessige og demografiske endringene i Arktis.
Grovt sett er denne uenigheten knyttet til spørsmålet om hvorvidt agendaen kan justeres ved å legge til indikatorer som er spesifikke for Arktis. I denne artikkelen ser vi på utfordringer knyttet til implementering av Agenda 2030 ved bruk av teoretiske rammeverk for implementering av offentlig politikk via ovenfra-og-nedog nedenfra-og-opp-tilnærminger (top-down og bottomup). Den teoretiske diskusjonen videreutvikles med en gjennomgang av implementeringen av Agenda 2030 i kommuner i Norge og i Nord-Norge spesielt. I tillegg presenterer vi vårt eget målingseksempel for vurdering av situasjonen i Nord-Norge ved bruk av FNs bærekraftsindikatorer. Som et resultat identifiserte vi et sett med grunnleggende utfordringer for implementering av Agenda 2030 i Nord-Norge.
Resten av artikkelen er strukturert som følger: I det neste avsnittet gjennomgår vi generelle problemstillinger knyttet til implementering av Agenda 2030 og identifiserer det som et ovenfra-og-ned-initiativ som trenger en nedenfra-og-opp-respons. Det påfølgende avsnittet tar for seg studier av ovenfra-og-ned- og nedenfra-og-opp-tilnærminger til implementering av offentlig politikk fra et teoretisk perspektiv. Det neste avsnittet beskriver så det norske landskapet for implementering av Agenda 2030 i kommunene i lys av de teoretiske konseptene. De to påfølgende avsnittene presenterer metode og evaluerer bærekraft i Nord-Norge ved bruk av FNs bærekraftsmål. I det siste avsnittet drøftes funnene av utfordringer knyttet til implementering av Agenda 2030 i Nord-Norge, før vi avslutter med å se på noen teoretiske og praktiske implikasjoner.
AGENDA 2030 - ET OVENFRA-OG-NEDINITIATIV MED BEHOV FOR LOKALE NEDENFRA-OG-OPP-LØSNINGER?
Agenda 2030 bygger på erfaringene fra implementeringen av tusenårsmålene (Millenium goals) og etterstreber å oppnå det disse målene ikke klarte å levere (FN, 2015). Den fastsetter et transformativt globalt veikart som integrerer de tre dimensjonene økonomisk, sosial og miljømessig bærekraft på en balansert måte. FNs bærekraftsmål er enstemmig vedtatt av globale ledere som et rammeverk for bærekraftig utvikling og består av 17 hovedmål (med 169 tilknyttede mål og 232 tilknyttede indikatorer) som alle 193 FN-medlemsland forventes å basere seg på i utformingen av sin agenda og politikk frem til 2030. Basert på slagordet «leaving no one behind» fastsetter bærekraftsmålene et veikart for blant annet å utrydde fattigdom, oppnå likestilling mellom kjønnene, håndtere klimakrisen og forbedre livet og fremtidsutsiktene for alle - overalt.
Utformingen av de globale målene følger en tydelig ovenfra-og-ned-tilnærming i den forstand at de har blitt utviklet av den globale politiske eliten og er understøttet av FNs autoritet. Ifølge Langford (2016) var utformingsprosessen imidlertid svært åpen, med over femti landkonsultasjoner, flere globale tematiske konsultasjoner og en verdensomspennende nettbasert innbyggerundersøkelse i 2012-2013.
Etter hvert som et økende antall stater vender oppmerksomheten mot implementering av bærekraftsmålene, reises det imidlertid spørsmål om landene vil følge den samme «malen» for bærekraftig utvikling som ikke har vist seg særlig vellykket tidligere (Allen mfl., 2018). Gitt den komplekse politiske konteksten rundt om i verden er det usannsynlig at implementeringsprosessene vil gi de samme utfallene overalt. Det er derfor enighet om at det er et stort behov for nedenfra-og-opp-handling for å oppnå bærekraftsmålene (Smith mfl., 2018). Slik handling krever stor grad av samarbeid mellom ulike typer interessenter, blant annet akademia, næringsliv, frivillige organisasjoner, byer og lokalsamfunn.
Hva betyr egentlig bærekraftig utvikling i praksis, og hvordan vil FN sikre at dette oppnås globalt? Vil en universell tilnærming være tilstrekkelig? Agenda 2030 har gitt opphav til konspirasjonsteorier på internett og i sosiale medier: Agenda 2030 blir fremstilt som tvangsmiddelet for å etablere en «ny verdensorden», der en globalt sentralisert regjering vil ta over nasjonene verden over med hjelp fra de store globale selskapene. Skeptikerne hevder derfor at Agenda 2030 ikke er noe annet enn «et rammeverk for å gjøre menneskeheten til slaver av den globale eliten» (Adams, 2015). Skeptikernes syn er som regel ikke vitenskapelig fundert, snarere bygger det på spekulative antakelser og kunstig utvalgte eksempler tatt ut av sammenheng. Det reiser likevel kritiske spørsmål man bør være bevisst på.
Agendaen kan åpenbart ikke implementeres bare fra toppen, da den også vil trenge intellektuelle, økonomiske og fysiske ressurser på lokalt nivå. Implementeringsprosessen vil kreve bevisst respons og initiativ nedenfra som en sunn balanse. Dette forutsetter eierskap, tilknytning, kritisk tankesett og ansvar for både handlinger og manglende handling på lokalt nivå.
F
Gå til medietNorges arktiske territorier (heretter Nord-Norge) er kjent for sine rike naturressurser, som fisk og andre marine bioressurser, olje og gass, mineraler og overflod av fornybar energi. Regionen har hatt en sterk økonomisk vekst på 4,3 prosent årlig i perioden 2008-2018, mens tilsvarende vekst for hele Norge var 3,2 prosent. Samtidig har Nord-Norge en alarmerende demografisk situasjon. Antall barn og unge falt med om lag 9,1 prosent de siste ti årene (mot 1,3 prosent vekst for hele Norge). Befolkningsøkningen i Nord-Norge var på bare 4,5 prosent i perioden 2010-2019, mot 9,7 prosent for landet som helhet. Gitt disse trendene fremstår spørsmålet om bærekraftig utvikling i Nord-Norge som viktig. Vil det være mulig å utnytte det store ressurspotensialet i regionen uten at det går ut over miljøet og den demografiske sikkerheten i lokalsamfunnene? Vil lokalsamfunn kunne bidra til og dra nytte av denne utviklingen? Med disse spørsmålene i bakhodet ønsker vi i denne artikkelen å utforske potensielle utfordringer for implementering av Agenda 2030 i Nord-Norge.
Agenda 2030 har vunnet popularitet de siste årene. Siden Agenda 2030 ble vedtatt på et FN-toppmøte 25. september 2015, har den erobret verden og blitt et moteord blant politikere, bedrifter, internasjonale bistandsorganisasjoner, sivilsamfunnet og andre - i sammenheng med en stadig økende vekt på bærekraftig utvikling. I hjertet av Agenda 2030 er målene for bærekraftig utvikling (heretter «FNs bærekraftsmål» eller «bærekraftsmålene»), som skal være et «rammeverk for å oppnå en bedre og mer bærekraftig fremtid for alle» innen 2030. Agenda 2030 har blitt innarbeidet i staters juridiske rammeverk og i læreplaner ved universitetene, den har blitt en integrert del av forretningsstrategiene i flere selskaper, blitt fremmet av frivillige organisasjoner i deres virksomhet og bevisstgjøringskampanjer, blitt tatt inn i varmen av partier på alle sider av det politiske spekteret og i forskjellige økonomiske og sosiale sammenhenger, både i utviklede land og utviklingsland (se f.eks. Hege & Demailly, 2018).
Man har ønsket å implementere FNs bærekraftsmål i de arktiske regionene. Selv om temaet er nytt for Arktis, har man sett enkelte uenigheter allerede. Ledende myndighetspersoner ser ut til å tenke på FNs bærekraftsmål som universelle og direkte anvendelige i Arktis. Under Arktisk råds fellesmøte om FNs bærekraftsmål og Arktis i Finland i mars 2018 understreket deltakerne for eksempel at bærekraftsmålene er universelle av natur, og at de gir en universell terminologi for bærekraftig utvikling som setter retningen for nasjonalt og regionalt samarbeid mellom det offentlige og private og lokale interessenter. På den andre siden argumenterer Sköld med flere for at FNs bærekraftsmål «ikke har blitt utarbeidet med de polare regionene i tankene» (Sköld mfl., 2018). FNs bærekraftsindikatorer har blitt kritisert for å være av liten eller ingen relevans for lokalsamfunn - en viktig interessentgruppe i Arktis (Simon mfl., 2016; Sköld mfl., 2018) - og for manglende søkelys på kulturelle aspekter for urfolk, som bevaring av kultur og tradisjonelle språk, eller på økonomiske indikatorer for blandings- og naturaløkonomier. Videre er ikke de migrasjonsrelaterte indikatorene relevante for de raske befolkningsmessige og demografiske endringene i Arktis.
Grovt sett er denne uenigheten knyttet til spørsmålet om hvorvidt agendaen kan justeres ved å legge til indikatorer som er spesifikke for Arktis. I denne artikkelen ser vi på utfordringer knyttet til implementering av Agenda 2030 ved bruk av teoretiske rammeverk for implementering av offentlig politikk via ovenfra-og-nedog nedenfra-og-opp-tilnærminger (top-down og bottomup). Den teoretiske diskusjonen videreutvikles med en gjennomgang av implementeringen av Agenda 2030 i kommuner i Norge og i Nord-Norge spesielt. I tillegg presenterer vi vårt eget målingseksempel for vurdering av situasjonen i Nord-Norge ved bruk av FNs bærekraftsindikatorer. Som et resultat identifiserte vi et sett med grunnleggende utfordringer for implementering av Agenda 2030 i Nord-Norge.
Resten av artikkelen er strukturert som følger: I det neste avsnittet gjennomgår vi generelle problemstillinger knyttet til implementering av Agenda 2030 og identifiserer det som et ovenfra-og-ned-initiativ som trenger en nedenfra-og-opp-respons. Det påfølgende avsnittet tar for seg studier av ovenfra-og-ned- og nedenfra-og-opp-tilnærminger til implementering av offentlig politikk fra et teoretisk perspektiv. Det neste avsnittet beskriver så det norske landskapet for implementering av Agenda 2030 i kommunene i lys av de teoretiske konseptene. De to påfølgende avsnittene presenterer metode og evaluerer bærekraft i Nord-Norge ved bruk av FNs bærekraftsmål. I det siste avsnittet drøftes funnene av utfordringer knyttet til implementering av Agenda 2030 i Nord-Norge, før vi avslutter med å se på noen teoretiske og praktiske implikasjoner.
AGENDA 2030 - ET OVENFRA-OG-NEDINITIATIV MED BEHOV FOR LOKALE NEDENFRA-OG-OPP-LØSNINGER?
Agenda 2030 bygger på erfaringene fra implementeringen av tusenårsmålene (Millenium goals) og etterstreber å oppnå det disse målene ikke klarte å levere (FN, 2015). Den fastsetter et transformativt globalt veikart som integrerer de tre dimensjonene økonomisk, sosial og miljømessig bærekraft på en balansert måte. FNs bærekraftsmål er enstemmig vedtatt av globale ledere som et rammeverk for bærekraftig utvikling og består av 17 hovedmål (med 169 tilknyttede mål og 232 tilknyttede indikatorer) som alle 193 FN-medlemsland forventes å basere seg på i utformingen av sin agenda og politikk frem til 2030. Basert på slagordet «leaving no one behind» fastsetter bærekraftsmålene et veikart for blant annet å utrydde fattigdom, oppnå likestilling mellom kjønnene, håndtere klimakrisen og forbedre livet og fremtidsutsiktene for alle - overalt.
Utformingen av de globale målene følger en tydelig ovenfra-og-ned-tilnærming i den forstand at de har blitt utviklet av den globale politiske eliten og er understøttet av FNs autoritet. Ifølge Langford (2016) var utformingsprosessen imidlertid svært åpen, med over femti landkonsultasjoner, flere globale tematiske konsultasjoner og en verdensomspennende nettbasert innbyggerundersøkelse i 2012-2013.
Etter hvert som et økende antall stater vender oppmerksomheten mot implementering av bærekraftsmålene, reises det imidlertid spørsmål om landene vil følge den samme «malen» for bærekraftig utvikling som ikke har vist seg særlig vellykket tidligere (Allen mfl., 2018). Gitt den komplekse politiske konteksten rundt om i verden er det usannsynlig at implementeringsprosessene vil gi de samme utfallene overalt. Det er derfor enighet om at det er et stort behov for nedenfra-og-opp-handling for å oppnå bærekraftsmålene (Smith mfl., 2018). Slik handling krever stor grad av samarbeid mellom ulike typer interessenter, blant annet akademia, næringsliv, frivillige organisasjoner, byer og lokalsamfunn.
Hva betyr egentlig bærekraftig utvikling i praksis, og hvordan vil FN sikre at dette oppnås globalt? Vil en universell tilnærming være tilstrekkelig? Agenda 2030 har gitt opphav til konspirasjonsteorier på internett og i sosiale medier: Agenda 2030 blir fremstilt som tvangsmiddelet for å etablere en «ny verdensorden», der en globalt sentralisert regjering vil ta over nasjonene verden over med hjelp fra de store globale selskapene. Skeptikerne hevder derfor at Agenda 2030 ikke er noe annet enn «et rammeverk for å gjøre menneskeheten til slaver av den globale eliten» (Adams, 2015). Skeptikernes syn er som regel ikke vitenskapelig fundert, snarere bygger det på spekulative antakelser og kunstig utvalgte eksempler tatt ut av sammenheng. Det reiser likevel kritiske spørsmål man bør være bevisst på.
Agendaen kan åpenbart ikke implementeres bare fra toppen, da den også vil trenge intellektuelle, økonomiske og fysiske ressurser på lokalt nivå. Implementeringsprosessen vil kreve bevisst respons og initiativ nedenfra som en sunn balanse. Dette forutsetter eierskap, tilknytning, kritisk tankesett og ansvar for både handlinger og manglende handling på lokalt nivå.
F
