Fagpressenytt

... Hensikten med denne studien var å få innsikt i hvordan barnevernsarbeidere forstår og definerer sitt ansvar for å håndtere de fattigdomsbelastninger en del familier i barnevernet opplever. Studien baserer seg på kvalitative intervjuer med 19 barnevernsansatte, og vi har brukt Lipskys bakkebyråkratsteori som analytisk linse. Resultatene viser at barnevernsarbeiderne i hovedsak posisjonerte seg innenfor tre ulike mønstre: 1) en fattigdomsorientering, 2) noe fattigdomsorientert og 3) ikke fattigdomsorientert. Det er betydelige variasjoner i barnevernets håndtering av fattigdom, noe som reiser faglige og etiske dilemmaer for praksis og utdanning, men også for det politiske nivå. Selv om omfanget av fattigdom i Norge er mindre enn i mange andre vestlige land (OECD, 2023), kan en oppvekst i fattigdom være et alvorlig problem for barn, familier og samfunn (Bywaters et al., 2022; Goldblatt et al., 2023; Hyggen et al., 2018). I 2011 var andelen norske barn under 18 år med vedvarende lav husholdningsinntekt på 7,6 prosent. I 2021 var andelen økt til 11,3 prosent, noe som var en liten nedgang fra året før, hvor andelen var på 11,7 prosent (Normann & Epland, 2023). Tidligere studier har vist at en stor andel av familiene i kontakt med barnevernet har utfordringer knyttet til lavinntekt, lavt utdanningsnivå, svak tilknytning til arbeidslivet og psykiske og somatiske helseproblemer (Christiansen et al., 2015; Clifford et al., 2015; Drange et al., 2021; Kojan et al., 2011; Stær, 2016; Westby, 2021). En registerstudie viste at familier med lav sosioøkonomisk status hadde fire ganger så høy forekomst av barnevernstiltak som familier med høy sosioøkonomisk status (Kojan & Storhaug, 2021).
Tilsvarende overrepresentasjon av lavinntektsgrupper finner man også i en rekke internasjonale studier om barnevernet (Bywaters et al., 2016; 2020; Morris et al., 2018; Skinner et al., 2022). Familiestress trekkes frem som årsak for å forstå hvorfor denne gruppen er overrepresentert i barnevernet (Bywaters et al., 2022; Brooks-Gunn & Duncan, 1997; Kojan & Storhaug, 2021; Masarik & Conger, 2017). Å leve med økonomisk knapphet kan medføre både praktisk og emosjonelt stress for foreldre, noe som igjen kan ha en negativ innvirkning på omsorgsmiljøet i familien og relasjonene mellom barn, søsken og voksne (Hill, 1949).
En stor andel av familier i kontakt med barnevernet mottar ulike økonomiske stønader/trygdeordninger fra Nav (Kojan & Storhaug, 2021). Barnevernstjenesten og Nav er dermed to instanser som på ulike måter har et formelt ansvar knyttet til familienes utfordringer. I barnevernsloven (2021, §15-8) heter det at «Barnevernstjenesten skal samarbeide med offentlige instanser og andre tjenesteytere dersom samarbeid er nødvendig for å gi barnet et helhetlig og samordnet tjenestetilbud». I arbeids- og velferdsforvaltningsloven [Nav-loven] (2006, §15a) omtales Navs samarbeidsplikt med andre offentlige organer og tjenesteytere. Også her er ordlyden «dersom det er nødvendig for å gi brukeren et helhetlig og samordnet tjenestetilbud». I tillegg skal Nav-kontoret etter samme bestemmelse, samarbeide med andre offentlige organer og tjenesteytere, slik at kontoret og de andre tjenesteyterne kan ivareta sine oppgaver.
En intervjuundersøkelse med barnevernsarbeidere (Paulsen et al., 2021) viser imidlertid at det i liten grad er samarbeid mellom disse instansene, og at flere barnevernsarbeidere som deltok i studien antar at utfordringer knyttet til levekår og økonomi ivaretas av Nav, uten at dette faktisk tematiseres i kontakten med familien. Ask og Sagatun (2020, s. 81) forklarer utfordringer i samarbeidet blant annet med at instansene fokuserer på ulike aspekter ved familielivet, og at hver tjeneste har en avgrenset forståelse av situasjonen til familiene de møter. De hevder at dette kan forsterke et snevert perspektiv som fokuserer på individet heller enn å se fattigdom i familier fra et bredere systemperspektiv, noe som hindrer en helhetlig tilnærming som involverer samarbeid mellom instansene. Oterholm (2015) beskriver at Nav og barnevernet møter unge med ulike overordnede forståelser. Mens barnevernet har et tydeligere omsorgsperspektiv, er Nav mer fokusert på å avklare ungdommens helsesituasjon med tanke på muligheter og tiltak for å komme i utdanning eller arbeid. Formålet med denne studien har vært å undersøke følgende hovedproblemstilling: Hvilke forståelser har barnevernsarbeidere av fattigdom og hvordan vurderer ansatte barnevernstjenestens ansvar for fattigdom?

FORSKNING OM BARNEVERN OG FATTIGDOM
Norske studier har i mange år etterlyst større bevissthet hos barnevernstjenesten om familiers levekår og hvordan det henger sammen med barns omsorgsbetingelser (Andenæs, 2004; Sandbæk, 2004; Sandbæk & Grødem, 2009). Flere studier har problematisert at barnevernstjenesten først og fremst har rettet oppmerksomheten mot relasjoner, samspill og psykisk helse innad i familien, og i liten grad mot familiens sosiale og sosioøkonomiske situasjon (Andenæs, 2004; Backe-Hansen, 2001; Christensen & Egelund, 2002; Kojan, 2011; Penn & Gough, 2002). Andenæs spurte i 2004 hvorfor barnevernets arbeidsområde ikke i større grad også blir betraktet som fattigdomsproblematikk, når man vet at en stor andel familier har utfordringer knyttet til levekår. Andenæs (2004, s. 29) påpekte behovet for å tenke gjennom «hvilke muligheter man står overfor i valg av forståelsesmodeller» knyttet til familiers situasjon, og hevder at man i større grad bør basere seg på den type modeller som «er egnet til å knytte forbindelser mellom levekår, dagliglivets praksiser og utvikling» (s.31). Også i NOU 2000:12 som ble publisert for over 20 år siden, ble dette tematisert. Her bemerkes at det er et «relativt lite fokus på fattigdomsproblematikken og betydningen av å mestre dagliglivets utfordringer» (s.5), og at tendensen til å nedtone betydningen av økonomiske forhold «kan delvis dreie seg om en generell og kulturell motvilje mot å innrømme at det finnes fattigdomsproblemer i Norge» (NOU 2000:12, s.100).
Nyere empiriske studier viser at barnevernet fortsatt mangler fokus på sosioøkonomiske forhold. Blant annet finner Westby (2021, s. 237) at fattigdom underkommuniseres i norsk barnevern. Hun stiller spørsmål ved om barnevernet bidrar til å skape og opprettholde klasseskiller, når faglig oppmerksomhet rettes mot omsorgsendrende tiltak, samtidig som familiene er preget av materielle mangler. Lorentsen (2021) hevder at barnevernets oppmerksomhet i stor grad retter seg mot korrigering av foreldrepraksis gjennom disiplinerende, individualiserte tiltak, fremfor et kontekstuelt familieperspektiv som kan gi forståelse av de komplekse sammenhengene i familiens livssituasjon. I en studie basert på intervjuer med ansatte i barneverntjenester finner Barkved og Jørgensen (2023) at barnevernsansatte også mangler rutiner for å snakke med barn og foreldre om materielle sider ved omsorgssituasjonen. Dermed blir det tilfeldig og opp til hver enkelt ansatt om levekår blir tematisert. Kane et al. (2017) poengterer at barnets medvirkning, særlig i form av direkte samtaler med barnet, er mangelfull i Nav. Forfatterne hevder at en styrking av barnets rettigheter til medvirkning i sosialtjenesteloven vil være viktig for å sikre bedre tjenester for barn i lavinntektsfamilier. Også Barkved og Jørgensen (2023) finner et mangelfullt barneperspektiv i Nav. I deres studie kommer det frem at verken barnevern eller Nav fanger opp erfaringene til barn som lever med fattigdom.
Flere undersøkelser viser at sosioøkonomisk status har betydning for hvilke tiltak familier får. Kojan & Storhaug (2021) finner at familier med lav sosioøkonomisk status har betydelig høyere forekomst av tiltak knyttet til foreldreferdigheter (i hovedsak veiledning) sammenlignet med foreldre med høy sosioøkonomisk status. Clifford et al. (2015) finner også høyere andel frivillige plasseringer i familier med høy sosioøkonomisk status, enn i familier med lav sosioøkonomisk status. Studien kan ikke si noe om mulige årsaker til denne sammenhengen, men reiser spørsmål om hvorfor beslutningskonteksten preges av mer tvangsvedtak for gruppen med lav sosioøkonomisk status enn for familier med høy sosioøkonomisk status. Videre har det de senere årene vært en nedgang i bruk av hjelpetiltak i norsk barnevern, herunder bruk av ulike økonomiske tiltak. Fra 2015 til 2021 ble økonomisk støtte (inkludert økonomisk støtte til barnehage, SFO, fritidsaktiviteter og «økonomisk hjelp for øvrig», pr. 31.12.) redusert med 22 prosent (SSB, 2022). Det kan være ulike forklaringer på nedgangen i bruk av tiltak rettet mot levekår. Sammensetningen av barnevernspopulasjonen kan ha endret seg noe, med en mindre andel av barn fra husholdninger med lav sosioøkonomisk status enn tidligere, og dette kan ha redusert behovet for denne typen tiltak. I en registerstudie fant Halvorsen og Anthun (2021) at rundt 40 prosent av barna i 1995-kohorten som var i kontakt med barnevernet hadde lav sosioøkonomisk status, mot rundt 30 prosent av barna i 2005-kohorten. Samme studie fant imidlertid at tiltakene som anvendes for gruppen med lav sosioøkonomisk status i liten grad var målrettet mot slike forhold. Studien fulgte dessuten kun to kohorter, og gir dermed ikke sikker kunnskap om hvorvidt endringene i tiltaksbruken i barnevernet kan knyttes til sammensetningen i barnevernspopulasjonen.

LIPSKY SOM ANALYTISK RAMME
Det overordnede formålet med artikkelen er å få dypere innsikt i barnevernsarbeidernes håndtering av fattigdom, og drøfte hvordan forskjeller i barnevernsarbeideres oppfatninger av ansvar for fattigdom kan forstås. I analysen ser vi nærmere på mulige sammenhenger mellom ansattes forståelse av familiers sosioøkonomiske situasjon og hvordan de handler i familier som har fattigdomsbelastninger. Vi bruker Lipskys (2010) teori om bakkebyråkratiet som utgangspunkt for å drøfte variasjoner i barnevernsarbeideres håndtering av familienes økonomiske problemer.
Lipsky (2010) er opptatt av det som foregår nederst i det offentlige velferdsbyråkratiet. Det vil si tjenesteyteren som har direkte kontakt med befolkningen som virksomheten skal betjene. Han er opptatt av å få frem de virkelige forholdene i bakkebyråkratenes hverdag, og hans teori har vokst frem med bakgru